En décrétant le remplacement à 50 % des départs en retraite des fonctionnaires, Nicolas Sarkozy laissait entendre qu'il existait des marges de productivité dans la fonction publique. Ce faisant, il se démarquait de l'opinion publique. Dans un sondage TNS Sofres des 13 et 14 avril 2011, 71 % des personnes interrogées estimaient que cette politique était « une mauvaise chose ». On pourrait croire que le récent rapport de l'Inspection générale des finances sur la RGPP, la « Révision générale des politiques publiques » (1) aille dans le sens de l'opinion publique mais tel n'est pas le cas. Cette révision est considérée comme « novatrice » mais défaillante quant à la méthode.

Novatrice, elle l'est « par sa volonté de s'interroger sur la pertinence des politiques publiques ». En d'autres termes, la légitimité de l'intervention de l'Etat n'est assurément pas remise en cause, mais, reprenons les termes du rapport, sa « finalité », son « efficacité », son « financement » doivent être questionnés. Parmi tous ces thèmes, retenons celui de l'efficacité et, au sein de l'efficacité, considérons la question fondamentale : « sur quel personnel l'Etat doit-il s'appuyer pour assurer ses missions ? »

Cette question peut-être décomposée de la manière suivante :

1. Dans quelle mesure le personnel qui assure des missions commandées par l'Etat doit-il relever d'un statut public ?
2. Comment ce personnel doit-il être recruté ?
3. Comment sa carrière doitelle être organisée ?

La question du statut de la fonction publique

Personne, en France, ne devrait contester que le statut de la fonction publique doive être réservé aux personnes qui exercent une fonction régalienne. Cela concerne donc la haute administration, la justice et la police. La plupart du temps, ce qui dépasse ce périmètre est le fruit d'une histoire politique. L'idéal communiste fut longtemps le vecteur d'un élargissement sans fin de la salarisation publique. En même temps, force est de reconnaître que, a contrario des nationalisations de 1945, celles de 1982 n'ont pas conféré de statut spécial aux salariés des nouvelles entreprises publiques. Cela dit, ne pas avoir de statut public ne veut pas dire absence de convention collective évidemment ! Sans jugement de valeur particulier, le rapport de l'Inspection des finances déjà cité présente quelques cas de figure où le statut de la fonction publique a été réservé à un cœur restreint de fonctionnaires(2). Parmi les pays étudiés, citons l'inévitable Suède où la réforme a été la plus complète, avec suppression de l'emploi à vie, externalisation de nombreuses activités exercées dans le périmètre de l'action publique et diminution de l'emploi public de 8,5 % à 5 % de la population active entre 1990 à 1997.

Cependant, dans toute réforme, on peut s'interroger sur la plasticité du corps social. Inutile de forcer les changements de structure au risque de briser l'esprit de service et de dégrader la situation existante. C'est le jugement de l'OCDE dans son rapport sur la France : « ce sont les pratiques de la gestion des ressources humaines qui entravent l'agilité plutôt que le statut luimême »(3). On aura remarqué au passage que l'accent est mis sur l'agilité plutôt que sur l'efficacité. On peut y voir l'idée que l'efficience ne concerne pas seulement le fonctionnement interne du service (efficacité), mais aussi son adaptation à la mission mouvante de l'Etat pour lequel le service a été constitué (agilité).

Comment ce personnel doit être recruté ?

S'il y a une chose assez incroyable en France, c'est l'existence même d'un concours de la fonction publique. L'Etat, en effet, a le monopole de la délivrance des diplômes. Il est le garant de l'exactitude des connaissances acquises dans le système scolaire et universitaire. Mais quand il s'agit de ses propres missions, il ne fait plus confiance à ses propres professeurs ! Cela signifie normalement que, pour l'embauche d'un fonctionnaire ou, plus largement, d'un agent chargé de l'exécution d'une mission de service public, la procédure de recrutement devrait se rapprocher de celle des entreprises privées. Dans ce contexte, un certain niveau de diplôme est bien entendu requis ; au-delà de cette base, l'expérience personnelle peut apporter un plus dont bénéficiera nécessairement le service ; enfin, la personnalité peut être sondée pour assurer une adéquation entre le besoin public en ressource humaine et le candidat à la fonction.

Tout cela permettrait de mettre fin, au moins au niveau du recrutement, à cette multitude de corps qui compromet la mobilité interne de la fonction publique. Qu'on en juge, le nombre de corps est passé de 1500 (1990) à 700 (2008) et 380 aujourd'hui(4). Là encore, nous voyons bien qu'une logique de corps est une sorte de logique militaire appliquée à la société civile. Lorsqu'on cherche une ressource pour traiter un problème, on sait qu'on la trouvera dans tel corps justement spécialisé pour traiter ce type de problème. La réalité du fonctionnement actuel des institutions est toute autre : dans les compétences disponibles au sein d'un service, quelle est celle qui sera le mieux à même de mobiliser les bonnes ressources pour traiter d'un problème particulier.

Comment sa carrière doit-elle être organisée ?

La logique de carrière est devenue bien étrange aujourd'hui. Qui aimerait être confiné au même travail d'une année à l'autre, inlassablement, pendant plus de quarante ans ? Hier, l'avancement à l'ancienneté servait à nourrir la patience. Il a sans doute aussi exacerbé le désir d'une retraite précoce ! La réalisation au travail exige un degré raisonnable de permanence, des opportunités régulières de mobilité. Or, là encore, l'OCDE rejoint l'expérience courante des fonctionnaires : « La Bourse interministérielle des emplois (...) ne sera pas suffisante tant qu'une procédure obligatoire de mise en concurrence des candidats (...) et de transparence dans la sélection (...) n'est pas formellement systématisée »(5). De plus, le statut rend extrêmement difficile de quitter ou d'entrer dans la fonction publique en milieu de carrière. Or, le désir existe chez de nombreux salariés et l'administration trouverait certainement à repositionner ses forces dans cette ouverture à une autre culture d'entreprise.

Conclusion

Une évolution dans ce sens est-elle possible en France, après l'arrêt de la RGPP décidé par Jean-Marc Ayrault ? Oui, si l'on en croit le rapport de l'IGF déjà cité. Il préconise effectivement trois orientations pour y faire suite. Elles portent globalement sur l'idée qu'il faut « donner la parole aux agents »(6). Nous aurions envie de dire « chiche » si nous étions sûrs que, derrière le monopole de la fonction publique, ne se cachait jamais aucune recherche de l'intérêt individuel !

1) Bilan de la RGPP et conditions de réussite d'une nouvelle politique de réforme de l'Etat »,Rapport de l'Inspection Générale de l'Administration, de l'Inspection Générale des Finances, de l'Inspection Générale des Affaires sociales, Paris, septembre 2012,Internet Média.

2) Cf. annexe 5, comparaisons internationales

3) OCDE (2012), France : Une perspective internationale sur la Révision générale des politiques publiques, Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique, Editions OCDE, p. 210

4) OCDE (2012), ibidem

5) ibidem, p. 215

6) op. cit., synthèse