Les hommes ne prennent, en général, de précautions que lorsqu'ils sont confrontés à des risques potentiels et s'ils ont la conscience de ces risques. Assumer une prise de risque appartient le plus souvent au choix de chacun, de sorte que les précautions que l'on prend avant de décider ou d'agir relèvent de la liberté individuelle.

La précaution a cependant été progressivement érigée en principe, à la suite d'accidents dramatiques, de grande ampleur, mettant en cause la puissance publique. Ces évènements ont pu survenir à la suite d'une insuffisante prise en compte des connaissances scientifiques disponibles, par exemple l'affaire du sang contaminé, mais également à l'issue de décennies de méconnaissance scientifique dans certains domaines industriels. Durant des années, les usines d'amiante à ciel ouvert ont ainsi fonctionné sans précaution particulière, de nombreux ustensiles ménagers à base d'amiante étaient manipulés dans les cuisines familiales, jusqu'à ce que l'on découvre que l'ingestion de poussière d'amiante était fortement cancérogène. Ces accidents déclencheurs peuvent avoir des origines humaines liées à l'évolution industrielle ou à une volonté commerciale de réduction des coûts. On pense à Seveso, Tchernobyl, le Torrey-Canyon ou l'Erika. Mais ils peuvent provenir de phénomènes naturels, dont les conséquences auraient pu être limitées par une action préventive. Ce sont les tempêtes qui créent régulièrement des crues ou qui endommagent forêts et toitures, c'est plus récemment le tsunami qui a eu des conséquences ravageuses sur une partie des côtes asiatiques.

Or, transformer le concept de précaution en principe revient à lui donner une force obligatoire. En faire une obligation a pour effet de déterminer a priori les comportements individuels en encadrant la liberté d'action et le pouvoir décisionnel. Il est donc indispensable de déterminer le contenu du principe et d'en délimiter le champ d'application, afin qu'il ne constitue pas un frein systématique à toute entreprise nouvelle.

Ce serait sans doute la tâche des seuls sociologues si l'apparition de ce principe et la nécessité de son existence n'avaient pas des racines essentiellement politiques, ainsi que le relève Mme le professeur Dutheil de la Rochère dans son article « La prudente émergence du principe de précaution dans la jurisprudence communautaire » (« Une communauté de droit » ; Festschrift für Gil Carlos Rodriguez Iglesias, BWV, Berliner Wissenschafts-Verlag, 2003, p. 523).

Aujourd'hui, la réflexion s'inscrit dans une perspective de plus long terme, induite par les évolutions climatiques et l'action humaine dans l'appauvrissement des ressources planétaires.

Dans la conscience populaire ébranlée et inquiétée par la recrudescence de ces évènements dont l'impact est amplifié par une médiatisation souvent dramatisante, la conviction est ancrée que les responsables publics et privés doivent, par les moyens appropriés, assurer la protection commune, en tentant de maîtriser l'évolution des techniques et des périls pour tendre vers le risque zéro.

Et, dans la réflexion de l'autorité politique, vont se confronter un certain nombre d'impératifs parfois inconciliables et certains impalpables dans leur importance : détecter un signal de risque potentiel, évaluer sans exagération l'ensemble de ses effets après en avoir si possible déterminé la cause, assurer l'équilibre d'un budget au regard du coût de la mesure à prendre ou encore conserver la confiance d'une population pour des raisons légitimes de sécurité et de tranquillité publique mais aussi, parfois, pour des raisons plus discutables dont une certaine dose de démagogie n'est pas forcément exclue.

L'Union européenne, expression d'une volonté d'union économique et politique des Etats membres, n'échappe pas à cette nécessité de prendre en compte le principe de précaution.

Sans avoir cherché à définir avec précision la notion, relativement hétérogène, de principe de précaution, le législateur communautaire a encadré ledit principe, de façon restrictive et dans des domaines limités. Toutefois, par une démarche constructive, la Cour de justice semble, d'une part, se prêter à une ébauche de définition et,d'autre part, participer à l'élargissement de son champ d'application.

I - Un concept juridiquement flou, encadré de façon restrictive par la réglementation communautaire.

A) Des tentatives de définition

L'interprétation extrême du principe de précaution est donnée par l'association Greenpeace, qui l'a invoquée à propos des rejets en mer du Nord et pour les OGM : c'est l'exigence de la preuve de l'innocuité préalable à toute autorisation. C'est une vision qui tient compte à sens unique des incertitudes scientifiques : l'incertitude implique l'abstention et le refus d'autorisation.

Un certain nombre d'autres idées ont été émises : Contenant une obligation de résultat, le principe de précaution exigerait que soient prises toutes les précautions pour éviter la réalisation d'un dommage. Tout écart engagerait la responsabilité de la personne publique.

Arme des victimes d'un dommage, elle leur permettrait de stigmatiser l'action aventureuse ou l'inaction d'un décideur public pour rechercher sa responsabilité dans la survenance dudit dommage.

La précaution permettrait de caractériser comme des fautes, à la lumière de connaissances postérieures, des actions dommageables réalisées au cours d'une période au cours de laquelle les connaissances étaient insuffisantes pour en connaître les effets.

Le principe de précaution, enfin, ne permettrait d'autoriser que des activités et des produits « sûrs ».

Ces définitions font appel à la notion de « preuve de l'absence de risque » et reposent, chacune, sur un niveau différent de preuve.

Il ressort au moins des différentes approches du concept de principe de précaution que ce dernier impose l'engagement précoce d'une prévention face à des risques dont l'existence n'est pas scientifiquement avérée avec certitude. Les risques doivent être graves. Et, enfin, celui qui se prévaut de ce principe, notamment pour édicter une interdiction, doit pouvoir apporter les informations scientifiques nécessaires pour justifier la prise en compte du risque dans la décision qu'il envisage de prendre.

La démarche du législateur communautaire s'inscrit dans ce contexte, sans, dans un premier temps, qu'il cherche à faire de ce principe une source autonome générale du droit communautaire.

B) La prise en compte du principe de précaution dans le droit de l'Union

L'entrée en vigueur de l'Acte unique européen en 1987 a constitué la réforme déterminante pour l'environnement, en instaurant un titre spécifique dans le traité instituant la Communauté européenne. A partir de ce moment, les mesures communautaires ont pu se fonder sur une base juridique explicite définissant les objectifs et les principes fondamentaux de l'action de la Communauté européenne au niveau de l'environnement. Il a également été prévu que les exigences en matière de protection de l'environnement deviennent une composante des autres politiques de la Communauté.

Mais c'est l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne en novembre 1999 (traité d'Amsterdam) qui a permis d'introduire le concept de « croissance durable respectant l'environnement » dans les missions de la Communauté européenne, ainsi que les principes de précaution et d'action préventive dans l'article fixant les fondements de la politique de l'environnement (article 174 CE)

Ce n'est donc que dans ce domaine que le traité consacre le principe de précaution. L'article 174 est repris dans les mêmes termes dans le projet de traité établissant une Constitution européenne, à l'article III-129.

La doctrine estime toutefois que, de façon moins claire, ce principe s'appliquerait à la protection de la santé publique. Mais si l'on s'en tient à la lettre du texte, on ne peut que constater que le principe de précaution ne concerne la santé publique que dans le cadre de la politique de l'environnement et non pas dans celui d'une politique autonome de la santé.

La Cour de justice (cela sera examiné plus loin) semble avoir cependant étendu la mise en œuvre du principe de précaution en matière de santé publique.

Cette timidité du traité n'a d'ailleurs pas empêché la Commission, en 2000, de fixer des orientations sur le recours au principe de précaution. Cette communication est d'autant plus importante que ses éléments les plus significatifs ont été partagés par la résolution du Conseil européen de Nice (2000) sur le principe de précaution. La Commission constate que le principe de précaution n'est pas défini dans le Traité, qui ne le prescrit qu'une seule fois - pour protéger l'environnement. Mais elle estime que, dans la pratique, son champ d'application est beaucoup plus vaste, plus particulièrement lorsqu'une évaluation scientifique objective et préliminaire indique qu'il est raisonnable de craindre que les effets potentiellement dangereux pour l'environnement ou la santé humaine, animale ou végétale soient incompatibles avec le niveau élevé de protection choisi pour la Communauté. Si, dans ces domaines, une action est jugée nécessaire, les mesures basées sur le principe de précaution devraient notamment:

• Etre proportionnées au niveau de protection recherché. Une interdiction totale peut ne pas être dans tous les cas une réponse proportionnée à un risque potentiel. Cependant, dans certains cas, elle peut être la seule réponse possible à un risque donné.

• Ne pas introduire de discrimination dans leur application. Les situations comparables ne devraient pas être traitées différemment, et les situations différentes ne devraient pas être traitées de la même manière, à moins qu'un tel traitement soit objectivement justifié.

• Etre cohérentes avec des mesures similaires déjà adoptées dans des domaines équivalents, oùtoutes les données scientifiques sont disponibles.

• Etre basées sur un examen des avantages et des charges potentiels de l'action ou de l'absence d'action, en faisant toutefois prévaloir la protection de la santé sur les considérations économiques.

• Attribuer la responsabilité de produire les preuves scientifiques nécessaires pour permettre une évaluation plus complète du risque, soit à l'entreprise soit à l'autorité publique en fonction des possibilités de le faire qui appartiennent à l'une ou à l'autre.

La résolution du Conseil européen de Nice, qui confie aux autorités publiques la responsabilité d'assurer un haut niveau de protection de la santé et de l'environnement, met ainsi également l'accent sur le fait que le principe de précaution s'applique aussi à la santé humaine, ainsi d'ailleurs que dans les domaines zoo et phytosanitaires. Elle rappelle, en outre, une règle qui fait partie de l'examen du caractère proportionné de la mesure assurant le respect du principe de précaution : lorsqu'il existe plusieurs possibilités d'atteindre le même niveau de protection de la santé ou de l'environnement, les mesures les moins restrictives pour les échanges doivent être recherchées.

Le principe de précaution appliqué au domaine de la santé est enfin reconnu dans la réglementation dérivée. On peut citer à titre d'exemple le règlement du Conseil no 258/97 relatif à la mise sur le marché de nouveaux aliments. Une clause de sauvegarde de ce règlement fondée sur le principe de précaution a été jugée compatible avec le traité dans l'arrêt du 9 septembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a. (C-236/01, Rec. p. I-08105).

Mais l'extension du principe de précaution au domaine de la santé publique est l'œuvre jurisprudentielle de la Cour de justice, qui a joué un rôle déterminant. Il doit être noté, à cet égard, que la résolution du Conseil européen de Nice attribue la responsabilité de la mise en œuvre du principe de précaution à la fois à la Communauté et aux E´tats membres et revendique le droit tant de la première que des seconds d'établir le niveau de protection qu'ils estiment approprié dans le cadre de la gestion du risque. Il ne fait guère de doute que la Cour de justice aura à se prononcer sur les conflits qui ne manqueront pas de survenir entre les initiatives de l'une et des autres.

II - Rôle de la juridiction communautaire dans la définition et le champ d'application du principe de précaution.

A) Définition

Le cadre dans lequel s'exerce le contrôle par la Cour de l'exercice par une autorité publique nationale ou une institution communautaire du principe de précaution est résumé avec pertinence par M. l'avocat général Mischo dans ses conclusions sur l'affaire National Farmers' Union (arrêt du 22 octobre 2002, C-241/01, Rec. p. I­9079). Cette affaire, soumise à la Cour sur renvoi préjudiciel du Conseil d'E´tat, faisait suite au recours en manquement contre la France en raison de son refus de mettre fin à l'embargo frappant la viande de bœuf britannique dans les conditions arrêtées par les décisions 98/256/CE du Conseil, du 16 mars 1998, concernant certaines mesures d'urgence en matière de protection contre l'encéphalopathie spongiforme bovine. La National Farmers' Union, instance professionnelle représentant les agriculteurs d'Angleterre et du pays de Galles, avait introduit devant le Conseil d'E´tat un recours en annulation dirigé contre le rejet implicite, par le gouvernement français, des demandes de levée de l'embargo qu'elle lui avait adressées.

Dans ses conclusions, M. Mischo précise tout d'abord - ce n'est pas une formule de style pour la Cour - que le contrôle du respect du principe de précaution par le juge doit s'opérer suivant une démarche prudente car il ne saurait être question, pour les États membres, de s'en prévaloir pour faire obstacle à leur gré à l'application des mesures arrêtées dans le cadre de l'action communautaire. Il estime ensuite que le juge ne peut, en la matière, exercer qu'un contrôle minimal, les autorités politiques devant se voir reconnaître un large pouvoir d'appréciation. Le principe de précaution, loin d'ouvrir un espace béant à l'irrationnel, s'affirme en tant qu'élément d'une gestion rationnelle des risques, visant non pas à parvenir au risque zéro mais à limiter les risques auxquels sont exposés les citoyens au plus bas niveau raisonnablement envisageable.

Cette définition a le mérite de la concision et de la clarté mais laisse au juge, au cas par cas, un espace d'appréciation non négligeable.

Le Tribunal de première instance, moins « précautionneux » que la Cour (comme il convient habituellement à une juridiction du premier degré), s'est voulu plus précis, notamment dans l'arrêt du 26 novembre 2002 Artegodan (T-141/00 Rec. p. II-4945). Dans cette affaire, Artegodan et d'autres laboratoires pharmaceutiques contestaient les décisions de la Commission, notamment fondées sur le principe de précaution, concernant le retrait des AMM des médicaments à usage humain qui contiennent respectivement de la phentermine, de l'amfépramone, ainsi que diverses autres substances (clobenzorex, fenbutrazate, fenproporex, mazindol, méfénorex, norpseudoéphédrine, phenmétrazine, phendimétrazine ou prophylhexédrine). L'arrêt présente d'abord une définition générale. Le principe de précaution peut être défini comme un principe général du droit communautaire imposant aux autorités compétentes de prendre des mesures appropriées en vue de prévenir certains risques potentiels pour la santé publique, la sécurité et l'environnement, en faisant prévaloir les exigences liées à la protection de ces intérêts sur les intérêts économiques. En effet, dans la mesure oùles institutions communautaires sont responsables, dans l'ensemble de leurs domaines d'action, de la protection de la santé publique, de la sécurité et de l'environnement, le principe de précaution peut être considéré comme un principe autonome découlant des dispositions susmentionnées du traité.

Il faut retenir principalement de cette définition que, pour la première fois, le juge considère qu'il s'agit d'un principe autonome de droit communautaire (cela répond aux interrogations sur ce point de Mme Dutheil de la Rochère, dans son article précité).

L'arrêt se fonde ensuite sur une jurisprudence antérieure pour analyser le contenu du principe dans des situations précises.

Le principe de précaution implique que, lorsque des incertitudes subsistent quant à l'existence ou à la portée de risques pour la santé des personnes, les institutions peuvent prendre des mesures de précaution sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées (arrêt du 5 mai 1998, RoyaumeUni/Commission, C-180/96, Rec. p. I-2265 et arrêt du Tribunal du 16 juillet 1998, Bergaderm et Goupil/Commission, T-199/96, Rec. p. II-2805).

Le Tribunal précise en outre, sur le fondement d'une jurisprudence antérieure à la reconnaissance formelle dans le traité du principe de précaution, que lorsque l'évaluation scientifique ne permet pas de déterminer l'existence du risque avec suffisamment de certitude, le recours ou l'absence de recours au principe de précaution dépend du niveau de protection choisi par l'autorité compétente dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire (sur la distinction entre, d'une part, l'avis scientifique et, d'autre part, cette appréciation discrétionnaire de l'autorité compétente, voir arrêt du 24 novembre 1993, Mondiet, C-405/92, Rec. p. I-6133).

La Cour, dans des arrêts récents, tout en se référant plus qu'auparavant au principe de précaution, aborde toujours la question avec la plus grande prudence et, sans faire véritablement prévaloir la liberté des échanges sur la santé publique, vérifie avec la plus grande acuité si cette dernière est réellement menacée.

Dans l'arrêt du 23 septembre 2003, Commission/Danemark (C-192/01, Rec. p. I-9693), la Cour précise que, s'il doit être admis qu'un E´tat membre peut, en vertu du principe de précaution, prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées (arrêt du 5 mai 1998, National Farmers' Union e.a., C-157/96, Rec. p. I-2211), l'évaluation du risque ne peut pas se fonder sur des considérations purement hypothétiques (voir également arrêt 9 septembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a., C-236/01Rec. p. I-8105).

Toutefois, dans ce dernier arrêt, la Cour se livre à son tour à une analyse de la nature du risque potentiel à prendre en compte: une application correcte du principe de précaution présuppose l'identification des conséquences potentiellement négatives pour la santé de la mesure et une évaluation compréhensive du risque pour la santé, fondée sur les données scientifiques disponibles les plus fiables et les résultats les plus récents de la recherche internationale.

Et, lorsqu'il s'avère impossible de déterminer avec certitude l'existence ou la portée du risque allégué en raison de la nature insuffisante, non concluante ou imprécise des résultats des études menées, mais que la probabilité d'un dommage réel pour la santé publique persiste dans l'hypothèse oùle risque se réaliserait, le principe de précaution justifie l'adoption de mesures restrictives.

Enfin, dans un dernier arrêt concernant cette fois l'environnement, seul domaine, rappelons-le, dans lequel le traité prévoit d'appliquer le principe de précaution, la Cour se montre plus restrictive. Il s'agit de l'arrêt du 7 septembre 2004, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (C-127/02, non encore publié au recueil) concernant la pêche mécanique de la coque dans la zone de protection spéciale de la mer des Wadden, classée en application de la directive visant à la conservation des oiseaux sauvages.

Le juge constate d'abord que le critère d'autorisation de plan ou de projet (en l'espèce de pêche) prévu à l'article 6, paragraphe 3, seconde phrase, de la directive habitats intègre le principe de précaution (arrêt du 5 mai 1998, National Farmers' Union e.a., C-157/96, Rec. p. I-2211) et permet de prévenir de manière efficace les atteintes à l'intégrité des sites protégés dues aux plans ou aux projets envisagés.

Il en déduit que les autorités nationales compétentes, compte tenu des conclusions de l'évaluation appropriée des incidences de la pêche mécanique à la coque sur le site concerné au regard des objectifs de conservation de ce dernier, n'autorisent une telle activité qu'à la condition qu'elles aient acquis la certitude que l'activité est dépourvue d'effets préjudiciables pour l'intégrité de ce site. Il en est ainsi lorsqu'il ne subsiste aucun doute raisonnable d'un point de vue scientifique quant à l'absence de tels effets.

Il semble, ici, que la Cour impose à l'autorité publique une sorte d'obligation de résultat qu'il tempère à peine par la notion de « doute raisonnable », qu'elle introduit presque à contre cœur.

En revanche, la Cour, s'agissant du champ d'application du principe de précaution, paraît plus ouverte à une certaine extension.

B) Champ d'application du principe de précaution.

La doctrine a été unanime à souligner l'importance de la jurisprudence de la Cour de justice étendant le domaine d'application du principe de précaution au domaine de la santé publique. Il ressort sans aucun doute de l'arrêt de mai 1998, suscité par le conflit intracommunautaire sur la justification de l'embargo sur le bœuf britannique décrété par la Commission en mars 1996, que la Cour reconnaît à ce principe le caractère d'un principe général autonome du droit communautaire.

On peut donc déjà déduire de cet arrêt que le principe peut être d'application directe et tenir légitimement en échec les grands principes économiques consacrés par le traité.

C'est ce que traduit le Tribunal de première instance dans l'arrêt Artegodan, précité, en jugeant que, bien qu'il soit uniquement mentionné dans le traité en relation avec la politique de l'environnement, le principe de précaution a un champ d'application plus vaste. Il a vocation à s'appliquer, en vue d'assurer un niveau de protection élevé de la santé, de la sécurité des consommateurs et de l'environnement, dans l'ensemble des domaines d'action de la Communauté.

Le juge de première instance justifie son analyse en la déduisant des objectifs poursuivis par d'autres dispositions du traité. Il relève que l'article 3, sous p), CE prévoit, parmi les politiques et actions de la Communauté, « une contribution à la réalisation d'un niveau élevé de protection de la santé », que l'article 153 CE vise un niveau de protection élevé des consommateurs, et l'article 174, paragraphe 2, CE assigne un niveau élevé de protection à la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement. Il fait enfin valoir, en outre, que les exigences relatives à ce niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé humaine sont explicitement intégrées dans la définition et la mise en œuvre de l'ensemble des politiques et actions de la Communauté, en vertu, respectivement, des articles 6 CE et 152, paragraphe 1, CE.

La jurisprudence récente de la Cour donne de nombreux exemples d'examen du principe de précaution, que ce soit en matière environnementale ou dans les domaines de la santé et de la sécurité publique. Parfois même, deux domaines sont concernés parce que difficilement dissociables.

L'arrêt du 23 septembre 2004, Commission/France (C-280/02, non encore publié au Recueil), concernant le rejet d'eaux résiduaires d'un grand nombre d'agglomérations, met en situation le principe de précaution pour des questions environnementales mais également de santé publique. Il y est fait référence à une étude de l'IFREMER de 1998 qui souligne le risque que les eaux de l'étang de Thau puissent être atteintes par la malaïgue, phénomène se traduisant par une anoxie des eaux, la production de sulfures et la mort massive de tous les êtres vivants présents dans les zones affectées, y compris les huîtres.

Par ailleurs, toute une série d'arrêts concernent des réglementations nationales qui interdisent certaines substances nutritives pouvant être ajoutées aux denrées alimentaires. Deux arrêts du 5 février 2004, l'un, Commission/France (C-24/00) à propos d'ajout de caféine dans la boisson Red Bull, l'autre, Greenham (C-95/01) à propos d'ajout de vitamines et de minéraux dans des denrées alimentaires, sont intéressants pour examiner la démarche de la Cour dans la recherche de la preuve dans l'évaluation du risque.

Dans l'arrêt Commission/France, la Cour considère que la Commission n'a pas justifié que le risque était insuffisant : en réponse à l'avis du Conseil supérieur d'hygiène publique de France, qui démontre des risques concrets pour la santé publique liés à l'excès de consommation de caféine, la Commission n'a pas expliqué les raisons pour lesquelles un tel avis est insuffisant aux fins de justifier une interdiction de commercialisation, sur le fondement de l'article 36 du traité, des boissons énergétiques dont la teneur en caféine est supérieure à celle autorisée en France. La Commission ne pouvait donc mettre en cause l'analyse des autorités françaises quant aux dangers que posent lesdites boissons pour la santé publique.

Dans l'arrêt Greenham, la Cour rappelle qu'il appartient aux E´tats membres, à défaut d'harmonisation et dans la mesure oùdes incertitudes subsistent en l'état actuel de la recherche scientifique, de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé et de la vie des personnes et d'instituer un régime d'autorisation de mise sur le marché de denrées alimentaires, tout en tenant compte des exigences de la libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté (voir également arrêt Commission/Danemark, précité). La Cour renvoie également au juge national le soin d'examiner, sur le fondement de la définition du principe de précaution dégagée par la Cour de justice, si, dans les circonstances de droit et de fait qui caractérisent la situation de l'E´tat membre concerné, l'interdiction de la commercialisation des denrées alimentaires en cause répond aux exigences du droit communautaire pour que la restriction à la libre circulation des marchandises puisse être justifiée.

Il doit être noté, enfin, que dans ses derniers arrêts relatifs à des questions de santé publique, la Cour de justice ne se rapporte plus à l'article 174 CE, ce qui montre bien qu'elle a reconnu que ce principe constituait une source autonome de droit.

En conclusion, on doit non pas s'interroger sur l'avenir du principe de précaution qui paraît assuré dès lors, notamment, que le bien fondé des décisions des autorités publiques, quelles qu'elles soient, sont de plus en plus souvent contestées et que l'autorité publique est souvent considérée par certains comme le coupable idéal de dommages dans la recherche d'une réparation.

Ce qu'il faut sans doute espérer est que la Cour de justice conserve sa ligne de conduite prudente dans l'analyse concrète, au cas par cas, de l'application de ce principe. Une telle démarche ne présente certes pas que des intérêts dès lors qu'elle peut être source d'insécurité juridique, le plaideur ne sachant pas à l'avance si ses arguments mis en balance avec ceux de son adversaire convaincront le juge d'une potentialité suffisante de risques.

Mais il faut rappeler que l'appréciation du risque, d'une part, comprend une large part de subjectivité et que, d'autre part, cette subjectivité s'inscrit dans un contexte politique qui, par hypothèse, n'est jamais figé.