• Bruno Cotte, Avocat général à la Cour de cassation

Avocat général à la Cour de cassation, je ne suis que le défenseur de la loi. Certes, dans le cadre d'éventuels pourvois dans l'intérêt de la loi, je suis amené à porter la parole du Garde des sceaux devant la chambre criminelle ; néanmoins, l'avocat général à la Cour de cassation agit comme il lui semble opportun tout comme la Chambre devant laquelle se discute le pourvoi.

Le thème " Avocat de la loi ou avocat de l'État : le parquet " concerne évidement l'actuel projet de loi sur le statut du parquet déposé devant l'Assemblée nationale et en attente d'être débattu.

Alors que la question de l'instruction préparatoire agite les esprits et suscite de nombreuses réflexions depuis de longues années, le statut du parquet n'a jamais fait l'objet de débats aussi controversés ; il suffit de constater les rares attentions qui lui ont été accordées :

En 1976, un congrès de l'Union syndicale des magistrats a traité de la question ;

Au milieu des années 1980, les projecteurs se sont braqués sur le parquet lorsque sa commission de discipline s'est intéressée au cas du procureur de Valence ;

Au début des années 90, le rapport de la commission dite « Delmas-Marty » traite du statut du parquet ;

En mai 1990, M. Chirac et M. Toubon ont lancé l'idée d'une " libération " du parquet, en partie à l'origine des récents débats et de l'installation de la commission Truche ;

Dans le cadre de la campagne pré-présidentielle - fin 1994-début 1995 -, des hommes politiques se sont exprimés à son sujet dans des libres opinions parues dans les journaux. M. Barre, M. Millon et M. Sapin ont écrit des phrases relativement définitives, laissant entendre qu'il était impératif de libérer le Parquet.

Mais les préoccupations qui transparaissent des débats de politique générale de janvier 1998, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, semblent éloignées de ces grandes envolées pré-présidentielles.

J'incline à penser que le ministère public est avocat de la loi, car, d'une part, la loi fixe son cadre d'activité et légitime son action ; d'autre part, son rôle est de la faire appliquer. Par ailleurs, d'une certaine façon et sous certaines conditions, il est également l'avocat de l'État dans trois cas, lorsqu'il est le représentant d'un gouvernement ayant constitutionnellement la responsabilité d'assurer l'exécution des lois, lorsqu'il est investi de la mission de mettre en œuvre les grandes orientations de politique judiciaire - notamment de politique pénale - arrêtées par le gouvernement ; enfin, lorsqu'il est amené à remplir, de temps à autre, le rôle de porte-parole du gouvernement qui, à mon sens, ne doit pas rester silencieux dans certaines circonstances où il se trouve dans l'obligation de faire connaître à la juridiction - qui appréciera - le point de vue des pouvoirs publics à un moment donné dans une affaire déterminée.

Le débat encore ouvert doit conduire à définir les garanties statutaires qui sont ou seront données au magistrat du parquet " new look " et pose la question de la police judiciaire. Il est impératif, dès lors que la situation du parquet est déjà équivoque, d'éviter d'augmenter encore le champ des ambiguïtés. J'ai tendance à penser que le projet de loi déposé ne présente pas toutes les garanties statutaires souhaitables. En effet, les pouvoirs de proposition de nomination restent entre les mains du Garde des sceaux et toutes les garanties ne sont pas réunies en ce qui concerne la police judiciaire.

• Hubert Haenel, Sénateur du Haut-Rhin

Lorsque les questions de l'organisation du parquet et du statut de ses membres sont abordées, il faut se souvenir qu'il s'agit d'un problème d'État avec un grand " E ", non d'un simple problème de statut de la magistrature à traiter comme on le ferait d'une question de statut des fonctionnaires.

Pour ouvrir un débat relatif au statut du parquet, il faut se rappeler que le projet du Garde des sceaux, trop peu abordé et n'ayant jamais rencontré de réel écho, doit faire l'objet d'un examen. En effet, il a été question de l'affaissement du politique et du soupçon qui pèse sur la classe politique en général, sur les ministres en particulier ; par conséquent, aussi longtemps que la question de savoir si le Garde des sceaux peut être une personne politique comme les autres n'aura pas été tranchée, celle du statut du ministère public ne sera pas résolue, même si les pouvoirs des procureurs généraux et procureurs de la République auront, d'ici là, été définis. En effet, le Garde des sceaux reste la clef de voûte de l'ensemble du système juridique. À l'occasion de l'examen du statut du parquet, il serait souhaitable que soient réaffirmés le pouvoir du procureur de la République sur son parquet ainsi que la subordination hiérarchique de l'ensemble des procureurs adjoints, premiers substituts et substituts, afin d'éviter que, dans un même parquet, chaque membre considère détenir une parcelle de pouvoir et de prérogatives indépendantes.

Il s'agit ensuite de savoir si le Garde des sceaux peut, dans l'état actuel de notre société continuer à être simplement un ministre qui, tout à coup - au journal de vingt heures, par exemple -, se permet de répondre aux questions sur la réforme et les problèmes de la justice de manière politicienne. Inévitablement, les personnes écoutant ce type d'interventions sont prises d'un soupçon à l'égard de l'ensemble du dispositif juridique. Je souhaite que notre rencontre donne l'occasion de débattre de la question du statut du Garde des sceaux.

• Louis Bartolomeï

Tout d'abord, je souhaite rendre hommage à Philippe Marchand pour ses aveux publics qui ont permis de comprendre comment une chambre d'hôpital à Lyon, territoire étranger à quatorze heures, pouvait se métamorphoser en territoire français à vingt heures, grâce au bon vouloir du ministre de l'Intérieur. Sans ironie aucune, je regrette que de tels aveux complets n'aient pas été précédés par des initiatives au moment où il en avait le pouvoir.

La présente table ronde pose le problème du parquet en termes de statut. Selon les circonstances, selon la matière, selon le rapport de forces, selon l'interlocuteur - préfet, police... -, le magistrat du parquet, au civil comme au pénal, apparaît davantage tel l'avocat de la loi que l'avocat de l'État. Les événements algériens illustrent ce propos : durant la difficile période où la France se trouvait au bord de la guerre civile, le magistrat du parquet, quel que fut son statut, n'a pu être qu'avocat de l'État. La création de la Cour de sûreté de l'État répondant à son besoin d'unifier les jurisprudences flottantes condamnant à mort ou à la réclusion perpétuelle tel ou tel général confirme cette allégation.

En fonction des régions et des matières, le parquet défendra soit la loi, soit l'État ; en effet, l'action publique n'est pas exercée uniformément, car elle intègre les particularités locales et ne peut revêtir les mêmes formes pour toutes les matières du droit en traitant, par exemple, les questions touchant aux mineurs de la même manière que celles relatives à l'immigration.

Enfin, notons, après examen des réactions de l'ensemble des procureurs, qu'ils sont le plus souvent avocats de l'État.

• Bernard Vatier, Avocat au Barreau de Paris

Le Barreau ne peut être absent du débat sur le statut du parquet en raison de la nécessité de veiller au respect du processus juridictionnel, c'est-à-dire à l'application des principes d'équité.

Une réflexion s'impose sur la perception de la justice. Dans la mesure où il est fait grief au procureur de dépendre des actions politiques, en raison également de l'unité de statut entre les deux types de magistrature, la notion d'indépendance du juge est affectée dans l'esprit du citoyen. C'est pourquoi, l'évidente différence entre l'indépendance de celui qui juge et l'indépendance de celui qui requiert doit se retrouver au niveau des différents statuts.

La quasi-identité de leurs statuts pose également la question du rôle du juge du siège par rapport à celui du parquet et l'avocat qui exerce les droits de la défense peut se demander s'il est admissible, à la fin du XXe siècle, que le procureur se rende à l'audience avec le tribunal - en empruntant la même porte, la porte de la salle des délibérés -, qu'il puisse se tenir à une hauteur particulière et qu'ainsi perdure un apparent déséquilibre. L'apparence de la justice est mise en cause par cette erreur du charpentier !

J'irai plus loin : nées de cette confusion entre les statuts, des fonctions de poursuites sont implicitement confiées de fait aux juges du siège. Par exemple, au cours d'un procès pénal, le juge d'instruction peut s'autosaisir d'un mandat de dépôt alors que celui-ci constitue une pré-peine au sens de la Cour de Strasbourg. Est-il tolérable qu'un juge d'instruction puisse, proprio motu, se saisir en vue de prendre une décision de justice, car la défense n'y trouve pas son compte ; elle a besoin d'un argumentaire pour en déterminer la portée et critiquer. Dans le cas d'une telle saisine, le débat contradictoire apparaît étroit et insuffisant pour assurer l'équité du procès. En poussant l'analyse en ce sens, on constate que même lorsque défense et parquet tombent d'accord devant une juridiction pour renoncer aux poursuites, le tribunal, seul, peut continuer et sanctionner. Ainsi des chambres d'accusation maintiennent-elles en détention alors que le parquet et la défense réclament la mise en liberté.

L'exemple le plus flagrant de cette identité de statut est peut-être offert par la Cour de justice de la République où, alors que le parquet général plaide la relaxe en accord avec la défense, le juge du siège porte l'accusation. L'ensemble de ces éléments conduit à penser qu'une distinction statutaire claire doit être opérée entre l'avocat général à la Cour de cassation, juge qui fournit l'idée d'un délibéré et ainsi introduit le délibéré de la juridiction - mode de travail parfaitement acceptable - et les procureurs des juridictions du premier degré et des cours d'appel dont le rôle doit être clairement défini par rapport à celui du juge du siège. Ainsi, le contradictoire prendra toute sa mesure. Sans pour autant rendre la procédure accusatoire - car le juge d'instruction constitue une garantie pour les libertés individuelles -, le parquet pourra plus efficacement mettre en œuvre un argumentaire et amorcer le débat contradictoire nécessaire à la défense. En conséquence, celle-ci ne souffrira plus de ne pas savoir si le parquet est un juge ou un alter ego et les avocats ne seront plus gênés pour faire respecter les droits de la défense.

Selon le récent rapport de la commission Truche, la nécessité d'une politique d'action publique d'ensemble s'impose ; elle devra s'étendre au-delà du domaine pénal et concerner le domaine économique et social. Pour mettre en œuvre une politique cohérente, la présence du parquet dans les tribunaux de commerce et les juridictions sociales s'impose. Dans ce cas de figure, le procureur deviendra avocat de l'État et non pas de la loi, car les intérêts qu'il défendra, à l'appui de l'action publique, seront ceux d'une politique voulue par un gouvernement.

Le statut actuel des membres du parquet constitue un handicap et les empêche de satisfaire aisément aux exigences du débat contradictoire et de se mettre au service de l'action publique ; c'est pourquoi, le parquet doit obtenir un statut cohérent et voir clairement définis les intérêts qu'il doit défendre.

Le Barreau souhaite une réelle réflexion afin qu'émerge une distinction de statut entre le parquet et le siège, condition indispensable au respect du principe d'égalité de traitement que pose l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Nettement plus cruciale que celle de l'indépendance du parquet, l'identité du statut doit être abolie, car elle pollue l'image de l'indépendance de la justice et le débat contradictoire.

• Michel de Salvia, Greffier de la Cour européenne des droits de l'homme

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme définit clairement le rôle d'accusateur du procureur ainsi que la place qu'il occupe dans le contradictoire.

En principe, l'opportunité de l'action publique échappe à la compétence de la Cour, chaque procureur étant libre d'intenter les actions en fonction des critères propres au système juridique dans lequel il opère. Mais, dans certaines affaires, il a été dérogé à ce principe et le fait même de diligenter une action publique a été mis en cause, car elle constituait une atteinte aux libertés publiques. Par exemple, entamer une action contre des journalistes pour exercice déraisonnable de la liberté d'expression porte considérablement atteinte à cette même liberté et sera sévèrement condamné par la Cour de Strasbourg, extrêmement attentive à son respect.

Les toutes premières affaires du rôle du procureur dans le cadre du procès pénal ont été des contentieux autrichiens dans les années 1960. En Autriche, le procureur général pouvait être présent devant la Cour Suprême - en appel, à la fois juge du droit et du fait - et remettre au juge du siège un document schématique indiquant comment il comprenait l'affaire. À l'époque cette pratique a été censurée par la Commission et le gouvernement autrichien avait modifié la loi.

Plus récemment, dans certaines affaires belges, l'avocat général a pu apparaître comme l'adversaire de la défense. Par conséquent, il n'est pas permis qu'il assiste aux délibérés en l'absence de la défense.

En matière de contentieux de la mise en liberté, dans le cadre d'une mise en détention, un certain nombre d'affaires - belges et polonaises entre autres - soulèvent le problème de l'égalité des armes, prévue par le principe du procès équitable, entre accusation et défense, car cette dernière ne dispose pas de l'ensemble du dossier à l'instar du procureur.

Sur le rôle du procureur en tant qu'avocat des droits de l'homme, la jurisprudence fait appel à la théorie des obligations positives. Afin de faire respecter les droits et libertés, l'État, dans certaines conditions, est tenu à une action positive. Par exemple, il devra diligenter ou faire diligenter des actions pénales efficaces. La Turquie, notamment, a été sanctionnée pour atteinte à l'article 2 de la Convention des Droits de l'homme, lequel prévoit que toute personne a droit au respect de la vie, la loi devant le protéger. Le procureur, saisi de plaintes, avait clos le dossier de façon hâtive sans remplir son devoir d'enquêter sur les meurtres et assassinats. Non seulement ces procureurs n'ont pas respecté la Convention, mais, de surcroît, ils ont causé un dommage à leur État : l'enquête n'ayant pas été diligentée en Turquie, elle a finalement été effectuée par un organe supranational, ce qui est contraire au principe de subsidiarité.

• Pierre Kramer, substitut général - Cour d'appel de Paris

Le Bâtonnier Vatier s'étonne de la possibilité pour les chambres d'accusation ou les commissions d'instruction, à un moment donné, le plus souvent en se fondant sur des raisons juridiques, d'estimer les charges suffisantes pour poursuivre. Confier au seul parquet la compétence de décider de la tenue d'un procès lui conférerait un pouvoir par trop considérable et introduirait une confusion entre les propositions qu'il peut présenter et l'autonomie des juges qui apprécient.

La racine de « ministère public » est la même que celle de « ministre », c'est-à-dire « serviteur ». Par conséquent, la mission du parquet comprend l'accusation, mais celle-ci n'est ni obligatoire ni systématique. Il est parfaitement légitime qu'un procureur abandonne l'accusation s'il estime les charges insuffisantes. Dans ce cas, le juge d'instruction peut se ranger à son avis et rendre l'ordonnance de non-lieu requise par le parquet. Si la partie civile a fait appel, la chambre d'accusation sur des réquisitions contraires du parquet général pourrait considérer que les charges suffisent pour renvoyer l'inculpé devant la Cour d'assise et une condamnation à dix ans de réclusion criminelle pour meurtre pourrait en résulter. Il est donc parfaitement légitime que, parfois, le dernier mot appartienne au juge lorsque les charges existent.

Un autre point important porte sur la suspicion qui pèse sur les processus de nomination des membres du parquet, question déjà évoquée par le Président Chirac il y a deux ans lors de la réforme de la justice. Pour cette raison, il serait fondé de dissocier le projet de réforme du Conseil supérieur de la magistrature de celui du statut du parquet. Bruno Cotte peut témoigner : récemment, alors qu'il était procureur de Paris, il a été prié de regagner la Cour de cassation, probablement parce qu'il s'était trop intéressé à des affaires concernant les problèmes de logement des membres du gouvernement. L'indépendance du parquet ne peut reposer que sur une refonte des processus de nomination.

• Patrick Beau, Substitut général - Cour d'appel de Colmar

Le rôle d'avocat de la société tenu par le magistrat du parquet a été oublié au cours du débat. Pourtant, le ministère public a vocation à « collectiviser » un procès. Dans la culture juridique française, il représente la société et évite que l'on assiste à un procès de justice pénale privée entre un auteur et une victime. Il lui donne une dimension particulière consacrée par le statut de magistrat auquel nous sommes attachés. Savoir si ce statut doit être proche de celui du siège est un autre débat, mais la qualité de magistrat est liée à cette fonction particulière de collectivisation des intérêts. Je souhaiterais que cette dimension et cette culture particulière ne soient pas oubliées par la Cour de Strasbourg.

• Jean-Pierre Pech, Premier président de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence

Le problème de la fonction des magistrats du parquet se pose de manière nouvelle et particulière. Un certain malaise résulte des conditions de nomination : d'une part, les procureurs généraux, magistrats les plus importants du parquet dans le système judiciaire français, sont nommés par le Conseil des ministres en dehors de tout contrôle du Conseil supérieur de la magistrature ; en d'autres termes, le pouvoir politique est seul à les nommer.

D'autre part, les autres membres du parquet connaissent également des conditions de nomination différentes des magistrats du siège, car le Conseil supérieur de la magistrature n'intervient absolument pas de la même manière.

Quand il a souhaité l'adoption de l'amendement parlementaire conduisant à la nomination des procureurs généraux par le Conseil des ministres, M. Hubert Haenel était animé des meilleures intentions du monde, mais il faut craindre qu'elles aient été détournées.

Les réflexions des premiers présidents de Cour d'appel réunis au cours du séminaire de Saclay en juin 1998 concluent à la nécessité de dissocier le statut des juges du parquet de celui des juges du siège. Bien que tous magistrats, ils emprunteraient des voies différentes, parallèles ; ainsi se verrait écarté le malaise, perceptible dans les juridictions, résultant de l'ambiguïté du rôle des procureurs de la République et de leur soumission à l'égard du Garde des sceaux.

• Hubert Haenel

Un bref rappel historique et chronologique s'impose : c'est avant 1993 que Henri Nallet et moi-même avons imaginé la nomination des procureurs généraux en Conseil des ministres. Or, à cette époque, le Conseil supérieur de la magistrature n'était en aucune façon compétent à l'égard des magistrats du parquet et n'émettait ne serait-ce qu'un simple avis. Voulant rehausser les procureurs généraux au niveau des préfets et leur conférer un certain pouvoir par rapport à ces derniers, la solution consistait à leur donner une réelle légitimité en les faisant nommer en Conseil des ministres, c'est-à-dire étendre à tous la procédure de nomination spéciale du procureur de Paris.

À la tête des Cours d'appel, les premiers présidents étaient nommés sur proposition du Conseil supérieur dans un grand conseil appelé " Conseil présidé personnellement par le Président de la République " - qui s'oppose au petit conseil qui, dans le jargon, est simplement " présidé par le Garde des sceaux ". Entre temps, la réforme de 1993 a bouleversé les règles de nomination, le conseil supérieur devenant à la fois l'organe de régulation des carrières des magistrats et l'instance de contrôle et de garantie de leur indépendance.

Pour maintenir l'équilibre, au moins au niveau des cours d'appel, entre procureur général et premier président, il faut avoir à l'esprit les procédures de nomination.

L'objectif de ce rappel historique tient en ceci : il n'était en rien question d'abaisser les procureurs généraux en les faisant nommer par le Conseil des ministres. Les donnes ayant été bouleversées, l'ensemble de la procédure de nomination est donc aujourd'hui à revoir.

• Michel Rouger

Il y a dix-huit ans, alors que j'étais magistrat du parquet, un animateur d'un syndicat répondit par la négative à ma demande d'adhésion au motif que son syndicat n'avait pour vocation de défendre uniquement les juges de métier. Quel est donc le rôle du syndicat ?

• Valéry Turcey, Juge - Tribunal de Grande instance de Paris

J'admire ceux qui ont des certitudes sur leur rôle d'avocat de la loi ou de la société, à la possibilité de s'en passer ou non - certains pays semblent y parvenir, à la différence de la magistrature du siège.

Personnellement, à défaut d'imaginer des magistrats idéaux du parquet, je sais ce qu'ils ne doivent pas être : les avocats du gouvernement en place. Certes, des progrès restent à accomplir ; néanmoins, le processus de réforme entrepris depuis des années tend à mettre le parquet, instrument de l'État, mais non du pouvoir en place, hors d'atteinte de l'influence politique. Tout au début de l'affaire Urba, j'ai été choqué par une intervention d'un collègue, haut magistrat à l'École nationale de la magistrature affirmant que « certains juges d'instruction instruisent contre l'État » En l'espèce, le juge instruisait, non contre l'État, mais contre le parti au pouvoir. Or la tentation de tous les pouvoirs politiques d'utiliser le parquet dans un sens conforme à ses intérêts nous amène à nouveau à l'ambiguïté du rôle et du statut du Garde des sceaux.

La réforme du statut du parquet au nom de la nécessaire augmentation des droits à la défense, de l'indispensable égalité des armes au cours du procès, ne conduit pas pour autant à une diminution de ses droits.

Une réforme qui irait dans le sens d'une scission des carrières entre siège et parquet mérite un minutieux examen ; en effet, ceux qui prônent la scission ne sont pas les juges du parquet, mais les représentants du barreau et les magistrats du siège - tout au moins les premiers présidents. J'insiste sur le fait que le siège et la défense ne pourront être rehaussés en abaissant le ministère public par une " fonctionnarisation " qui ne contribuerait qu'à aggraver certains états de fait déplorables, tel le peu d'autorité du parquet sur les officiers de police judiciaire. Un ancien ministre de l'Intérieur nous a confirmé que, finalement, c'est lui qui décidait de la transmission, par les officiers de police judiciaire, des procès-verbaux aux magistrats mandants. La protection des libertés publiques ne peut accepter une réforme qui positionnerait les magistrats du siège en haut de l'estrade et les magistrats du parquet en bas en raison de procédures de recrutement différentes. Faire des magistrats du parquet des fonctionnaires dirigés directement par le ministère de l'Intérieur, des " super " officiers de police judiciaire, ne peut constituer un progrès au regard de l'étendue de leurs attributions dans le domaine des libertés publiques. Pour l'heure, le Conseil constitutionnel considère que l'autorité judiciaire est la gardienne des libertés individuelles et les magistrats du parquet, compte tenu de leur recrutement, de leur statut et de l'unicité de la carrière concourent à leur défense. En cas de rupture du lien entre siège et parquet, les magistrats du ministère public deviendraient des officiers de police judiciaire, fonctionnaires soumis au ministère ; une telle rupture constituerait une régression.

Quant au rôle des syndicats, évitons d'assimiler syndicalisme et corporatisme. En effet, les évolutions de la magistrature sont le fruit du travail effectué par l'ensemble des syndicats. Au sein de la magistrature, le syndicalisme ne peut être qualifié de pouvoir : il est un contre-pouvoir au pouvoir hiérarchique et concourt ainsi à la bonne marche de l'ensemble de la justice. Les moyens d'expression des syndicats liés à la magistrature sont nettement moins puissants que ceux développés par d'autres professions. Si les magistrats étaient corporatistes, ils seraient tous d'accord sur les intérêts de la profession.

• Yves Bot, Procureur de la République, Tribunal de grande instance de Nanterre

La question préalable est de savoir si nous ne nous créons pas artificiellement des problèmes qui en réalité n'existent pas.

Le parquet, par principe, gêne le barreau et l'intervention du bâtonnier le laisse clairement entendre. Il s'agit ici de savoir s'il faut systématiquement procéder avec un esprit catégoriel lorsqu'on s'interroge sur un élément aussi fondamental pour les libertés individuelles que le parquet - ainsi que l'atteste sa pérennité dans l'institution judiciaire après de nombreux siècles d'évolution. En effet, j'ai le sentiment qu'il s'agit d'une lutte de pouvoir. Ce n'est pas l'institution judiciaire qui cherche à le conquérir, mais le barreau. D'où une question à mes collègues du siège : le parquet n'est-il pas simplement un rempart qui dérange certains intérêts ? Une réflexion plus détachée et approfondie s'impose.

Enfin, le Conseil constitutionnel, dans deux décisions de 1993, a introduit la notion de parquet, gardien des libertés. L'enjeu est de savoir si cette vision du parquet est un service supplémentaire rendu à nos concitoyens, un élément de défense de leurs libertés. Dans l'affirmative, le statut du parquet serait à aménager pour que l'action menée au quotidien et qui mérite d'être examinée avant d'être jugée ne puisse être critiquée.

Dernière interrogation : parmi ceux qui agitent la question du parquet, je me demande ce qu'ils connaissent du travail d'un substitut de permanence lorsqu'il se transporte sur les lieux d'une infraction au milieu de la nuit. Estiment-ils que se joue là la sauvegarde matérielle, concrète de la liberté et qu'elle mérite d'être protégée en faisant passer les intérêts personnels au second plan ?

• Hubert Haenel

Outre voir dans le magistrat du parquet un gardien des libertés, il me semble que le Conseil constitutionnel souhaitait exprimer son opinion sur le statut des membres du parquet en indiquant qu'ils devaient nécessairement être des magistrats, deux de leurs pouvoirs relevant du travail d'un juge : ils sont compétents pour classer sans suite - véritable pouvoir de juge ; ils contrôlent les officiers de police judiciaire compétents pour placer les personnes en garde à vue et perquisitionner au cours d'une enquête. En contrepartie, il n'est nullement choquant que les magistrats du parquet soient avocats du gouvernement, car celui-ci représente d'une certaine manière l'État. En effet, l'action publique est une partie de l'action politique et la Constitution donne compétence au gouvernement pour conduire la politique. Par conséquent, en poussant au bout de la logique des nominations, l'on conclut que les pouvoirs du parquet auraient sans doute pu être traités différemment. Les futurs débats parlementaires s'intéresseront probablement à cet aspect.

En ce qui concerne le syndicalisme dans la magistrature, un débat de même nature que celui relatif à l'aspect politique - avec un petit " p " - du Garde des sceaux mérite d'être ouvert. J'entends parfois les membres du syndicat critiquer ouvertement, voire malhonnêtement, d'autres institutions. Je me demande si l'exercice d'une parcelle du pouvoir régalien de l'État permet de remplir des fonctions syndicales de la même manière qu'elles le sont dans une entreprise privée.

• Edmondo Bruti-Liberati, Substitut général - Cour d'appel de Milan

Le rôle et le statut des magistrats du ministère public sont objets de débats dans de nombreux pays d'Europe : Belgique, Espagne, Portugal, Pays-Bas, France et Italie.

Avant tout, une distinction doit être opérée entre les questions de statut du parquet et celles concernant les garanties dans le procès pénal, même si le statut du ministère public - tout comme la question des pouvoirs du juge d'instruction - est intimement lié à l'égalité des armes, aux garanties des droits et libertés, à l'amélioration des procédures pénales. En Italie, le ministère public a été déplacé depuis plusieurs années dans les salles d'audience et mis au niveau des avocats, ce qui est sa vraie place.

Il s'agit ensuite de confronter les statuts et la pratique. Depuis la Constitution italienne de 1848, les lois relatives au Conseil supérieur de la magistrature devraient réellement garantir l'indépendance des juges du siège et du parquet. En réalité, grâce à une hiérarchie stricte, une certaine autocensure s'est installée. En Italie, même si les textes interdisent au Garde des sceaux de donner des instructions individuelles ou générales aux chefs de juridiction ou aux procureurs de la République, en pratique, des demandes orales dérogent à cette totale indépendance de la magistrature.

Depuis 1990, une révolution est à l'œuvre, rendue possible par le recours aux garanties inscrites dans la loi et la Constitution. Les textes approuvés - tels que les lois sur le financement politique -, jamais appliqués auparavant, l'ont enfin été. Par exemple, pour certaines infractions classiques comme la corruption, seule la « petite corruption » faisait l'objet de poursuites ; la « grande » était protégée. Dans quelques jours, entrera en vigueur la Convention de l'Ocde - à ce jour signée par la France, non encore par l'Italie - relative à la corruption et à l'incrimination de la corruption des fonctionnaires et des agents publics étrangers. Les États-Unis et le commerce international ont fait pression pour éviter que la possible corruption des entreprises sur le marché international devienne la principale composante de la concurrence. L'un des rôles essentiels de la magistrature consiste certainement à mettre en pratique des textes de lois pour éviter qu'ils ne restent lettre morte.

Par ailleurs, la capacité d'intervention des magistrats du parquet a certainement favorisé la lutte contre le terrorisme. Dans un moment très difficile pour les institutions en Italie, de nombreux pouvoirs d'intervention ont été délégués au ministère public qui, grâce à son indépendance et à sa capacité d'ordonner et de diriger la police judiciaire, a remarquablement rempli son rôle. Ainsi s'explique la montée en force du ministère public.

Quelques mots sur la légitimité, la responsabilité et le corporatisme.

En ce qui concerne la légitimité des magistrats et des membres du parquet, elle découle de la sujétion à la loi et aux droits fondamentaux.

L'engagement de la responsabilité pénale des magistrats semble dangereux : grande pourrait être la tentation de l'utiliser à des fins inavouables comme cela s'est produit en Italie. Régler la question de la responsabilité au plan disciplinaire serait plus prudent. Le Conseil supérieur de la magistrature italien use de plus en plus fréquemment des procédures disciplinaires, vouées à devenir plus sévères. Ainsi, les juges du parquet encourent-ils une sanction disciplinaire en cas de non-respect des règles de procédure même si aucune sanction entraînant la nullité n'est prévue. L'institution du Conseil de la magistrature, qui a vu le jour en France au milieu du XIXe siècle, est une voie que l'on essaie d'utiliser de plus en plus en Europe. Prévu pour endiguer les risques de corporatisme, il a également ouvert les magistrats sur la société plutôt que l'inverse. Dans le même sens, il serait certainement judicieux d'augmenter l'importance de la contribution des membres dits « laïcs » en Italie, c'est-à-dire les non-magistrats - avocats, personnes nommées par le Parlement.

En conclusion, d'une part, le maintien du ministère public près du juge constitue une garantie pour les libertés, car il rend possible un échange d'expériences entre siège et parquet ; d'autre part, le ministère public sera en mesure de contrôler la police judiciaire s'il est suffisamment éloigné d'elle.

• Un participant

Pour le simple citoyen, les États-Unis ont en apparence créé le procureur réellement indépendant ; mais l'examen plus approfondi du système judiciaire américain, révèle que l'essence de ce procureur indépendant n'est pas si éloignée d'une action de politique partisane. La notion d'indépendance mérite d'être approfondie et clairement expliquée.

• Christian Charrière-Bournazel, Avocat au Barreau de Paris

Voir se profiler un représentant du ministère public indépendant, qui s'érige en gardien des libertés et titulaire de pouvoirs de puissance publique, est effrayant. Cela pourrait être pris sur le ton de la plaisanterie qui fut, il y a un long temps, celui d'un confrère au flagrant délit : alors qu'un magistrat du parquet très progressiste à l'époque avait, au cours de son réquisitoire, dans une affaire de vol d'une bouteille de whisky par un vagabond, exprimé son incompréhension face à une telle poursuite, l'avocat, en guise de défense avait rétorqué par la formule : « Application de la loi, monsieur le Président ! » Par cette plaisanterie, s'exprime la confusion des genres qui prévaut aujourd'hui, car le parquet, accusateur public, organe de poursuites se veut aussi gardien des libertés. Par exemple, récemment, à la XVIIe Chambre, le ministère public, ne s'est pas opposé à ce que le journaliste qui comparaissait présente pour sa défense des procès-verbaux extraits d'un dossier d'instruction, bien que le secret de l'instruction soit toujours protégé par la loi et que sa violation constitue un délit pénal au nom des droits de la défense.

Prévaut une même confusion lorsque les magistrats, au cours de perquisitions chez des avocats, saisissent les notes manuscrites de l'entretien entre le client et son avocat, c'est-à-dire touchent au cœur même du secret. Le rôle du parquet en devient des plus flous. Or, l'administration de la justice nécessite un accusateur public, un juge comme gardien des libertés et un défenseur des intérêts personnels en jeu ; le parquet devrait s'en tenir à son rôle de poursuites et laisser les avocats remplir leur rôle de défenseurs des droits et libertés.

• Valéry Turcey, Juge - Tribunal de grande instance de Paris

« Personne n'a le monopole du cœur » disait un ancien Président de la République. Personne n'a le monopole de la défense des libertés publiques. Le monde n'a pas à être obligatoirement pensé de manière manichéenne et percevoir le parquet uniquement en tant qu'accusateur public est dépassé. Chaque acteur de la justice œuvre pour le respect des libertés publiques.

L'indépendance du parquet n'est demandée par personne. La suppression des instructions individuelles, consistant à éliminer les immixtions du pouvoir politique dans le cours individuel de la justice, n'a rien à voir avec l'indépendance. Le projet de réforme - que je ne viens pas défendre ici et que je critique sur de nombreux autres points - comporte un véritable gage d'égalité de tous devant la loi. Bien que les magistrats du parquet ne soient pas libres et aient à appliquer scrupuleusement les directives de politique pénale du ministère de la Justice, il sera interdit au Garde des sceaux d'intervenir ponctuellement dans les dossiers individuels.

Le système judiciaire américain se targue de placer les personnes à égalité en supprimant toute trace de procédure inquisitoire. Il ne faut cependant pas oublier les tarifs exorbitants des hommes de loi américains, les verdicts surprenants rendus par cette justice comme dans l'affaire Simpson, où le footballeur a été acquitté au pénal et condamné au civil sans que sa culpabilité ait été établie. Les systèmes américain et français ne peuvent être comparés ; personne ne veut introduire en France ni l'indépendance du parquet à l'italienne ni un parquet totalement politisé d'inspiration américaine.

• Odile Valette, Procureur de la République - Beauvais

Les questions fondamentales que posent actuellement les parquets portent sur la capacité de traitement des contentieux par les juridictions qui se sont vu assaillir par les affaires. En effet, la masse des affaires effectivement poursuivies ne constitue qu'une faible partie de la masse des litiges « poursuivables » Pour cette raison - mais également parce qu'elles recelaient des vertus propres et apportent des solutions que ne saurait offrir la juridiction pénale - se sont développées des procédures qualifiées d'alternatives à la poursuite, dont l'objectif est de remédier aux insuffisances de la capacité de jugement des juridictions. Pourtant, des décisions restent à prendre, essentiellement dans les vingt-six départements considérés comme sensibles par le gouvernement, où les justiciables souffrent de toute une série de situations de délinquance extrêmement forte. Pour effectuer des choix et prendre des décisions quotidiennes et ordinaires, ces parquets ne peuvent s'aider des directives de politique pénale, relativement inutiles ; la seule qui soit d'un quelconque secours conseille de traiter les affaires en temps réel. En effet, toutes les directives de politique pénale invitent le parquet à s'intéresser successivement, mais également cumulativement, à la délinquance des mineurs - qui devrait être traitée dans son ensemble, y compris les « incivilités » non pénales : le racisme, les sectes, les fraudes communautaires, le travail clandestin. Les plus récentes prescrivent d'intervenir, par exemple, en matière de sécurité routière, d'abus sexuels commis sur les mineurs. La plupart des parquets décidant de tout traiter n'ont comme unique choix que de décider du mode de traitement : procédures alternatives ou procédures classiques. Certains parquets utilisent le critère de l'importance financière du litige : ainsi seront soumis à la juridiction soit un petit nombre de litiges ayant un gros intérêt financier, soit un grand nombre de litiges ayant un petit intérêt financier. À Beauvais, je tente d'écarter l'une et l'autre de ces solutions et de ne pas effectuer de tels choix pour les raisons suivantes : s'il n'est pas répondu aux petites infractions entraînant de petits préjudices pour de petites gens, le fonctionnement démocratique de la justice est remis en cause ; en matière de choix de procédure se pose la question de la légitimité d'une telle conduite.

Une troisième voie subsiste : elle consiste à user des deux sortes de procédures, alternatives ou classiques, tout en mettant en place une politique du parquet cohérente, afin qu'il n'y ait pas plusieurs parquets au sein d'un même parquet, et où le parquet se prononce préalablement, régulièrement sur ce qu'il envisage en matière de vol à l'étalage, sécurité routière, abus sexuel, délinquance des mineurs...

Une cohérence départementale entre les politiques des différents parquets peut même être visée. Mais cette démarche expérimentée dans le département de l'Oise, où il est tenté d'unifier les positions des trois parquets en matière de délinquance routière, aboutit au paradoxe suivant : le département de l'Oise a décidé de s'orienter vers des procédures éducatives, non répressives en matière de sécurité routière et de délit routier alors qu'au moins deux tribunaux du département de la Somme ont décidé de poursuivre les infractions routières selon les modes classiques. Il s'agit de savoir si ces divergences sont à l'origine de problèmes et qui régulera la répartition des modes de traitement des contentieux. Le Parquet général est à même de remplir le rôle de régulation - comme tente de le faire celui de la Cour d'appel d'Amiens - ainsi que les collectivités locales. Il y a quelques mois, le parquet de Beauvais a signé un contrat local de sécurité en vue d'améliorer la sûreté de la population. Bien que cette démarche soit du plus grand intérêt, nombreuses sont les questions soulevées lors de la signature de tels contrats entre l'Éducation nationale représentée par l'inspecteur d'académie, la ville par son maire, l'État par le préfet et le parquet. En raison de ma culture juridique, il a fallu me convaincre que ce n'était pas un « contrat » au sens juridique, mais une catégorie sui generis. Cet accord est-il une convention, une pétition, une déclaration d'intention ? Sera-t-il suivi d'effets ? Dans le cas contraire, qu'en pensera la population ?

De ces nouvelles questions nous devons débattre.

• Bruno Cotte

Je suis frappé par l'intervention de maître Charrière-Bournazel. Malgré l'aspect caricatural qu'elle revêtait, je comprends ses doutes.

Les membres du parquet, eux aussi, doutent, ne savent plus quel est exactement leur rôle. Cela n'a rien de surprenant, car il leur est beaucoup demandé et il est difficile de sortir de l'alternative dans laquelle nous nous sommes enfermés qui est « des garanties sans directives ou des directives sans garanties » selon le propos d'Alain Minc. Pourtant, il s'agit de parvenir à faire œuvre de synthèse, car un projet de loi déposé devant l'Assemblée nationale est en attente d'être débattu et le grand principe d'égalité de tous devant la loi ne permet pas d'envisager 180 parquets agissant chacun à leur guise.

Dès lors que prévaut le principe d'égalité devant la loi, il ne semble pas choquant que, dans certains cas, le Garde des sceaux, membre d'un Gouvernement, chargé de participer à l'élaboration de la loi et de surveiller son application, demande à un parquet les raisons qui l'ont conduit à ne pas poursuivre. En effet, un dialogue devrait être engagé dès que, pour des situations analogues, certains parquets poursuivent alors que d'autres classent.

Alain Minc parlait de démission de l'État et de démocratie faible. Je pense que nous sommes à une époque où l'État doit tenir sa place. En ce sens, il doit disposer d'un porte-parole face au juge. Faire tenir ce rôle aux avocats ou aux Macj comme cela a pu être avancé par la commission présidée par Pierre Truche ne me semble pas pertinent. Il existe un porte-parole naturel, à savoir le magistrat du ministère public doté de garanties statutaires. La carence des projets de textes déposés résident dans ce point. En complément, le Conseil supérieur de la magistrature rénové et élargi devrait pouvoir proposer au gouvernement les candidats aux postes de procureurs généraux et les procureurs de la République. En effet je ne crois pas que, par le passé, furent commises tant d'erreurs s'agissant de la nomination des premiers présidents et des présidents. Un procureur général ou un procureur de la République ainsi nommé pourrait très naturellement porter de temps à autre la parole du Garde des sceaux lorsque celui-ci, de manière écrite, motivée et versée au dossier, entend faire valoir, non une préoccupation d'intérêt partisan, mais une préoccupation d'intérêt général. Si le magistrat du parquet chargé de porter cette parole sait qu'il est libre d'y apporter un bémol, il lui sera possible de tenir compte des considérations locales dans l'exercice de cette mission ; le juge du parquet pourra également laisser le juge du siège arbitrer, que ce soit à l'instruction, au tribunal ou au deuxième degré de juridiction. Ce serait possible avec un magistrat du parquet disposant de réelles garanties statutaires car c'est là que réside l'ambiguïté. Pour avoir vécu une situation fort ambiguë, j'ai le sentiment que, contrairement à ce qui se dit, on ne souhaite pas en réalité laisser trop de franchise au parquet.

Les garanties statutaires revêtent une extrême importance.

• Yves Bot

L'enjeu de la question du statut du parquet concerne l'institution tout entière. En effet, le ministère public est né avec l'État moderne, c'est-à-dire qu'il apparaît avec la fin de la justice privée et l'ordonnance de prise par Philippe le Bel. À ce moment, se produit une mutation dans l'État français. Notons que le mot « État » n'existe pas dans le vocabulaire ni même dans le traité de Jean Bodin, contrairement au terme de « République » défini comme étant un droit au gouvernement.

Par-delà les siècles, est apparu le concept de l'État de droit défini par les juristes contemporains comme l'état d'une société où une norme hiérarchisée des valeurs privilégie les droits individuels. Ainsi, agissant pour l'application de la loi et du droit, il arrive que le parquet s'oppose, non à l'État - il n'est pas possible d'opposer la loi et l'État - mais au Gouvernement qui ne peut exiger du parquet qu'il adopte des comportements contraires à l'esprit de la loi. Comme le disait précédemment M. Turcey, la réforme n'est pas demandée par le parquet et ce n'est pas par culture de soumission. À certaines époques, la réforme du parquet a constitué un message politique ; l'indépendance de l'institution a participé d'un combat politique qui dépassait largement les magistrats. Il est évident que le statut du parquet devenait un élément de la communication politique.

Un gouvernement qui dit rendre le parquet indépendant et ne plus se mêler de la justice respecte cette règle. Par conséquent, la question de l'indépendance du parquet est à aborder avec infiniment de recul et toujours dans le sens de la scrupuleuse recherche de l'intérêt général. Il est évident que la satisfaction et le respect de l'intérêt général imposent un certain nombre de règles. Le parquet doit remplir la mission de gardien des libertés confiée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel - contrairement à l'affirmation de Maître Charrière Bournazel qui prétend que le parquet se serait instauré gardien des libertés de sa propre initiative. Les contrats locaux de sécurité demandent au parquet de jouer le rôle de dernière barrière, c'est-à-dire de réconcilier parents et enfants, élèves et professeurs, citoyens et policiers ; un rôle tout à fait nouveau est attribué à l'institution. Il consiste à agir dans le cadre d'un État de droit tout en respectant la liberté individuelle qui nécessite parfois une opposition aux consignes venues de la hiérarchie. D'où toute l'importance des garanties évoquées par Bruno Cotte.

Il est naturel et indispensable que le parquet occupe une place à part. Cependant, le reproche actuellement adressé à la justice serait d'agir sur de trop nombreux plans. Réduire le statut du parquet consisterait à en finir avec l'opportunité des poursuites, ce qui entraînerait un accroissement de l'inquisition pénale dans tous les domaines de la vie. Si l'on souhaite éviter cette inflation supplémentaire de l'inquisition pénale dans la vie familiale ou dans les affaires industrielles et commerciales, il faut conserver le principe de l'application de l'opportunité des poursuites. Dans la mesure où décider de poursuivre ou non équivaut à préjuger, il n'est pas possible de conserver ce principe sans en confier la mise en œuvre à un corps de magistrats ayant un statut lui permettant de remplir les différents aspects de sa fonction « d'interface ». Au-delà, le service quotidien rendu par le ministère public aux citoyens est inestimable : lorsqu'un magistrat du parquet se déplace lors d'un événement grave, il est le premier à vérifier que l'enquête respecte les règles de procédure, qu'une éventuelle arrestation respecte les droits de l'homme. Il en est de même pour la détention ou de la protection de la victime en appliquant la loi dans un souci d'égalité pour remplir sa mission selon la définition de Portalis : " Le parquet doit être un accusateur redoutable ou méchant, un appui consolant à la faiblesse de l'opprimé, un régulateur à la jurisprudence et, enfin, un représentant du corps entier de la société ". Quelles que soient les réformes envisagées, j'émets le vœu que cette définition s'applique et constitue un idéal pour ceux qui s'attachent à réfléchir sur le parquet.