Le poids très élevé des dépenses publiques en France

L'Etat-patron en 2012, trop faible, trop décalé

Le poids des dépenses publiques de la France, rapportées à son PIB, la place au deuxième rang de l'OCDE et de l'Union européenne. En 2011, elles représentaient 55,9 % du PIB en France, contre 49,2 % dans l'Union européenne et 49,4 % dans la zone euro.

De 1996 à 2011, leur poids est resté en tendance à peu près au même niveau, en France comme dans l'Union européenne. Les fluctuations annuelles du ratio dépenses / PIB reflètent surtout celles du dénominateur. Les dépenses publiques sont en effet plus inertes que le PIB et ce ratio diminue assez mécaniquement lorsque la croissance de l'activité est forte (comme en 1998-2000) pour augmenter symétriquement quand elle est faible (comme en 2008-2009).

Les pays, comme ceux de Scandinavie, où le poids des dépenses publiques était plus élevé qu'en France il y a 15 ans l'ont fortement diminué depuis. Désormais, seul le Danemark dépasse la France. La tendance a aussi été à la baisse en Allemagne et l'écart par rapport à la France s'est creusé.

Ces dépenses sont celles des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale, à savoir l'Etat et ses établissements publics administratifs, les administrations de sécurité sociale et les collectivités territoriales. En France, l'Etat et ses établissements publics réalisent 34 % des dépenses publiques, contre 46 % pour les régimes sociaux et 20 % pour les administrations locales. La répartition est souvent très différente dans les autres pays pour des raisons institutionnelles : poids des dépenses locales dans les Etats fédéraux comme l'Allemagne ou une large prise en charge des dépenses sociales par l'Etat dans des pays comme le Royaume-Uni.

Les dépenses publiques peuvent être décomposées selon leur fonction et le tableau suivant compare cette décomposition en France, en Allemagne et dans l'Union européenne en 2010.

Les dépenses publiques sont nettement plus élevées en France dans tous les domaines, à l'exception notable des aides au développement économique, pour lesquelles elles sont plus faibles, ainsi que de l'ordre public et du service de la dette, pour lesquels elles sont à peu près égales à celles de l'Allemagne et de l'Union européenne.

Elles sont notamment plus importantes en France dans les domaines de l'enseignement, du logement et des équipements collectifs ainsi que de la protection sociale. Ce dernier poste n'est pas décomposé dans tous les pays et donc ne l'est pas pour l'Union européenne. La comparaison avec l'Allemagne et d'autres grands pays européens montre néanmoins que l'écart par rapport à la France tient surtout aux retraites et, plus secondairement, à la santé (respectivement 3,3 et 0,9 points de PIB de plus en France qu'en Allemagne).

Les écarts avec la moyenne de l'OCDE sont probablement encore plus forts, dans la mesure où les dépenses publiques sont globalement plus faibles dans les pays non européens.

La France se caractérise donc par une propension assez générale à dépenser plus que dans les autres pays, ce qui ne poserait pas de problème si l'utilité de ces dépenses pour la société était supérieure au coût des prélèvements obligatoires nécessaires pour les financer.

Une utilité trop souvent douteuse

Il n’existe pas d’indicateur synthétique de l’utilité des dépenses publiques et celle-ci ne peut faire l’objet que de mesures partielles et bien souvent assez frustes. Elles suggèrent toutefois assez fortement que des résultats équivalents pourraient être obtenus pour un coût sensiblement inférieur.

Trois grands objectifs sont traditionnellement assignés aux dépenses publiques : la régulation macroéconomique, la fourniture de services publics et la redistribution des revenus.

Le poids des dépenses publiques de la France n’a pas permis de réaliser des performances macroéconomiques remarquables, que ce soit en termes de croissance de la production ou du pouvoir d’achat, de chômage, ou encore de compétitivité internationale.

Si le « bien-être » a évidemment bien d’autres déterminants que la qualité des services publics et l’ampleur de la redistribution, il peut en résulter pour partie. L’indicateur « vivre mieux » construit par l’OCDE vise à mesurer synthétiquement la satisfaction des citoyens dans 11 domaines pondérés identiquement : logement, revenus du travail, vie en communauté, éducation, environnement, gouvernance, santé, sécurité, équilibre entre vies professionnelle et familiale et bien-être global. Cet indicateur situe la France à la 18ème place de l’OCDE.

Pour ce qui concerne l’efficacité des services publics, l’éducation est sans doute le domaine où les comparaisons internationales, les « enquêtes PISA », reposent sur les méthodologies les plus solides. Les scores de ses élèves placent seulement la France dans la moyenne des pays de l’OCDE, avec en outre une influence particulièrement forte des inégalités sociales dans leurs résultats.

Le poids des dépenses d’assurance maladie est particulièrement important en France, mais les indicateurs de résultat du système de santé n’y sont pas les meilleurs : elle est au 8ème rang de l’OCDE pour l’espérance de vie (les deux genres confondus), au 17ème rang pour la mortalité infantile et au 21ème rang pour le taux de suicide (en mettant au premier rang le pays où le taux est le plus bas pour ces deux derniers indicateurs).

La situation du logement n’est pas sensiblement meilleure en France que dans les autres pays européens : elle est, par exemple, au 12ème rang de l’Union européenne pour le nombre de pièces par personne (en commençant par le pays où il est le plus élevé).

En matière d’environnement, si la part de l’énergie nucléaire dans la production d’électricité lui permet d’émettre relativement peu de gaz à effets de serre, la France est, par exemple, au 17ème rang de l’Union européenne pour le poids de ses déchets par habitant (en commençant par le pays où il est le plus faible).

Beaucoup de dépenses sociales ont pour objectif de réduire les inégalités en opérant une redistribution des revenus. Il existe de multiples manières de mesurer les inégalités de revenus. En particulier, on peut classer les ménages par quartiles, déciles, centiles… et comparer les revenus des quantiles extrêmes, moyens ou médians, au revenu, moyen ou médian, de l’ensemble de la population ou comparer les revenus des quantiles extrêmes eux-mêmes (le premier et le dixième décile par exemple). Selon l’indicateur retenu, les conclusions peuvent être totalement différentes.

Il existe heureusement un indicateur synthétique de mesure de ces inégalités, le plus fréquemment utilisé dans les comparaisons internationales : le coefficient de Gini. Celui-ci est construit à partir d’un graphique représentant la distribution des revenus dit « courbe de Lorenz » et en mesurant la distance qui sépare la courbe de Lorenz du pays considéré de celle qui correspond à une distribution parfaitement égalitaire (tous les ménages ont le même revenu). Le coefficient de Gini va de 0 (distribution égalitaire) à 1 (inégalité totale : un seul ménage accapare le revenu total).

L’ampleur de la redistribution opérée dans chaque pays par l’Etat et les régimes de sécurité sociale peut être mesurée en faisant la différence des coefficients de Gini avant et après impôts et transferts sociaux. Le tableau suivant donne le résultat de ce calcul.

La France figure, avec l’Allemagne et l’Italie, parmi les pays où la redistribution est la plus importante. Elle est généralement plus limitée dans les autres pays européens, y compris en Suède. La redistribution est encore plus faible dans les pays non européens de l’OCDE, d’où un grand écart entre la France et la moyenne de l’OCDE.

Ces comparaisons ne prennent cependant en compte qu’une partie des dispositifs qui contribuent à la redistribution des revenus, à savoir, pour l’essentiel, les prestations familiales, les aides personnelles au logement, les minima sociaux, l’impôt sur le revenu, la CSG et la taxe d’habitation. Or, selon l’INSEE, les services de santé et d’éducation, non pris en compte dans ces comparaisons internationales, contribuent aussi fortement à la réduction des inégalités en France. En outre, il n’existe aucune mesure fiable de la redistribution opérée à travers les tarifs des services publics locaux (crèches, cantines scolaires, transports…) et des services publics nationaux, autres que l’éducation et la santé, notamment de ceux qui sont gérés par des entreprises comme EDF. La redistribution réelle est probablement, en France, plus importante que sa mesure statistique et que celle des autres pays.

Malgré l’ampleur de ces transferts, le coefficient de Gini de la France, après impôts et transferts sociaux, est seulement un peu inférieur à ceux de l’OCDE et de la zone euro. La distribution des revenus n’y est pas aussi égalitaire que dans les pays du nord de l’Europe, alors que les dépenses publiques y sont désormais plus importantes.

L’examen des taux de pauvreté conduit au même diagnostic : la France est au 10ème rang de l’Union européenne. Elle figure donc parmi les pays où ce taux est plus bas que la médiane, mais elle est loin derrière certains pays d’Europe du Nord (Pays-Bas, Suède..) ou de l’Est (république tchèque, Slovaquie…).

Contrairement à ce qui est souvent affirmé, la France n’est pas pour autant un pays inégalitaire. Elle est, grosso modo, dans la moyenne.

Au total, si la France est presque au premier rang pour le montant de ses dépenses publiques, elle est en est loin pour la qualité de ses services publics et la réduction des inégalités. Pourquoi cet appétit des Français pour des dépenses publiques à l’utilité douteuse ? Je laisse aux autres auteurs de cette lettre le soin d’y répondre.