Rien ne devrait être plus évident à comprendre et expliquer que la responsabilité de l’État et de ses agents. Rien pourtant de plus complexe. Longtemps, cette responsabilité a en effet reposé sur une fiction agissante, celle de l’intérêt général. On peut parler de fiction puisque l’intérêt général n’est pas la composante des intérêts particuliers, qui eux sont ô combien réels, qu’il s’oppose même à eux, bien qu’il doive leur faire une place. Le fonctionnaire était censé, pour paraphraser Hannah Arendt, non pas se soucier de soi et de sa carrière, non pas se soucier des autres, mais être habité par le respect de soi-même en rapport avec ce sentiment d’incarner, à son niveau, l’intérêt général. La fiction était agissante au sens où elle inspirait l’action de l’État et de ses agents.

Dans les années 80, nous avons mené une recherche sur le contrôle des prix(1). A l’époque, les hausses de prix de tous les secteurs industriels étaient négociées, puis leur respect ou non contrôlé par une administration qui s’était appelée historiquement du nom étrange de « Direction des prix » (comme si l’État pouvait diriger le système des prix). Située quai Branly, à la place actuellement occupée par le musée des Arts premiers, ces bâtiments tristes des années 50 constituaient une citadelle assiégée par tous les lobbys que compte l’économie française, à qui l’on avait confié la tâche d’y résister au nom de l’intérêt général, l’objectif étant de contenir l’inflation. L’industrie automobile était alors sous la responsabilité de deux fonctionnaires, l’un proche de la retraite, l’autre une jeune administrateur civil. En les moquant, mais avec un certain respect, les dirigeants de l’automobile racontaient qu’ils les invitaient régulièrement aux cocktails de la chambre des constructeurs. Ces deux fonctionnaires s’y rendaient avec ponctualité, considérant que cela faisait partie de leur rôle puisqu’ils n’étaient pas censés être hostiles à ce secteur important de l’économie, visiblement pourtant la mort dans l’âme, jamais l’un sans l’autre, buvaient une coupe de champagne et repartaient le plus vite possible. Ils avaient le sentiment de représenter l’intérêt général, c’est-à-dire d’avoir à résister aux intérêts particuliers tout en les comprenant et en ne manifestant aucune hostilité à leur égard.

Le tournant des années 1980-2000

Cette fiction de l’intérêt général donnait ce genre de comportement qui suscitait à la fois un certain respect, voire de l’admiration, et la moquerie. L’État, représenté par ses fonctionnaires, était à la fois respecté et raillé. Les années 80/90 ont marqué un tournant, avec le départ à la retraite des fonctionnaires de l’après-guerre, et l’apparition de jeunes fonctionnaires aux yeux desquels l’intérêt général apparaissait pour ce qu’il est, une fiction, et assez ridicule. Dans l’administration des Prix, à cette époque, l’opposition des deux styles était palpable. On voit bien l’aporie à laquelle conduisait la fiction de l’intérêt général. En disant incarner ce dernier, l’État et ses fonctionnaires n’avaient pas de comptes à rendre(2) : leur légitimité venait d’un principe impossible à définir concrètement. La responsabilité de l’État ne renvoyait alors qu’à l’État lui-même qui la définissait de manière souveraine.

Dans les années 1990/2000, est apparue l’obligation de définir autrement cette responsabilité, en relation avec les administrés. Sont apparues d’une part l’évaluation des politiques publiques (en réalité plutôt retour d’un serpent de mer) et l’idée d’une performance mesurée de l’État (venant d’Outre-Manche avec le New Public Management) qui s’est traduite par l’adoption de la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances). Toute unité administrative doit désormais définir ses projets annuels de performance qui sont évalués un an après par des rapports annuels de performance. Les objectifs sont chiffrés. L’adoption a été présentée comme une rupture avec la conception traditionnelle du fonctionnement de l’État : ses départements sont désormais responsabilisés quant à leur performance.

Nils Brunsson a suivi l’application de l’équivalent de la LOLF en Norvège en prenant notamment le cas des archives d’un ministère norvégien(3). L’objet de cette unité est de garantir un bon accès des archives à ceux qui veulent les consulter et à maintenir un haut niveau de protection (contre l’incendie, les inondations, les dégradations éventuelles). Tout cela était assuré. Mais il a fallu se fixer des objectifs de performance et on a donc fait intervenir un cabinet de consultants dont la tâche a été de trouver des objectifs chiffrés, atteignables en un an, et pouvant donner suite à d’autres objectifs chiffrés de performance pour l’année suivante (le jeu consiste en effet, pour toute administration, à se fixer des objectifs atteignables en une année, en se laissant de la marge pour les années suivantes…). On attendra l’évaluation de ce type d’effets pervers, que tout le monde connaît, mais il est à peu près certain que l’application rigide d’objectifs chiffrés « de performance » dans la police a été inefficace, et sans doute profondément démoralisante pour les personnels qui n’avaient plus l’impression de traiter les questions de délinquance mais d’être réduits à remplir des tableaux d’objectifs chiffrés. Le même phénomène se rencontre à peu près partout, dans l’évaluation de la recherche par exemple.

Eloge du fonctionnaire « exemplaire »

Faut-il alors désespérer de toute responsabilité de l'État? Peut-être pas, ou pas complètement. Il faudra bien, d'une façon ou d'une autre, revenir à un État garant de l'intérêt général, même si celui-ci est une fiction, et soucieux de performance (mais pas comme la LOLF le prévoit, à coups d'indicateurs chiffrés conduisant aux catastrophes que l'on sait). Revenir à une conception traditionnelle, sans doute un peu « ringarde », celle d'un État et de fonctionnaires « exemplaires », pas au sens que les politiques ont donné à ce terme en le galvaudant, mais recherchant à la fois l'intérêt général et la performance : « La responsabilité consiste pour l'essentiel à savoir qu'on donne un exemple, que d'autres vous "suivront" ».(4) Reste un problème symétrique : que l'État soit respecté (même s'il est raillé) par les administrés, et non défié et méprisé...

1) Dumez H. & Jeunemaître A. (1989) Diriger l'économie: l'État et les prix en France 1936- 1986, Paris, l'Harmattan.

2) Dumez H. [ed.] (2008) Rendre des comptes. Nouvelle exigence sociétale, Paris, Dalloz.

3) Brunsson N. (2006) Mechanisms of Hope. Maintaining the Dream of the Rational Organization, Copenhague, Copenhagen Business School Press. Voir Dumez H. (2007) « La mécanique de l'espoir selon Nils Brunsson : réformons pour être (enfin) rationnels. » Le Libellio d'Aegis, vol. 3, n°2, pp. 4-9.

4) Arendt H. (2005) Journal de pensée, Paris, Seuil. Tome II, p. 839