• Patrick Mairé

Nous entrons maintenant dans le cœur du débat juridique : après avoir interpellé les pirates et avoir matérialisé leurs infractions, encore faut-il disposer d'outils juridiques permettant de les juger. Fournir ces outils était l'un des objectifs de la convention de Montego Bay, adoptée le 10 décembre 1982. Philippe Delebecque, spécialiste du droit maritime, nous montrera que cette convention constitue le socle à partir duquel les différentes législations ont pu se mettre en place. En France, avant cette convention, il existait déjà un texte prévoyant l'incrimination de la piraterie, la loi du 10 avril 1825. Mais cette loi a été abrogée en 2007 par le biais d'une loi dite de simplification du droit. Maître Cédric Alépée, avocat des accusés dans deux des dossiers actuellement en cours d'instruction, nous exposera les problèmes juridiques que l'absence de texte a entraînés avant l'adoption de la loi du 5 janvier 2011. Les militaires étant engagés au premier chef dans les opérations de lutte contre la piraterie, il a paru légitime de confier au ministère de la Défense le soin de piloter l'élaboration du nouveau texte, qui a fait l'objet d'un long travail interministériel. Monique Liebert-Champagne, directrice des affaires juridiques du ministère de la Défense, nous en expliquera le contenu. Delphine Dewailly, sous-directrice, au sein du ministère de la Justice, du droit pénal spécialisé et en charge des bureaux traitant les affaires de criminalité organisée ou encore de terrorisme, nous donnera ensuite le point de vue du ministère de la Justice : la nouvelle loi est-elle satisfaisante pour les juristes, et surtout pour les magistrats qui ont à examiner les dossiers ? Enfin, Camille Petit, qui a assisté Jack Lang dans l'élaboration de son rapport et qui est actuellement diplomate en charge des questions stratégiques liées à la lutte contre la piraterie, abordera les questions qui ne manquent pas de se poser lorsque l'on sait que 95 % des pirates interpellés sont relâchés et que ceux qui sont jugés le sont dans des conditions parfois sous-optimales par rapport aux objectifs initiaux : la France peut-elle, et doit-elle, juger tous les pirates de l'océan Indien? Des solutions locales peuvent-elles être envisagées? D'autres États peuvent-ils prendre leur part du fardeau?

• Philippe Delebecque, professeur à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Pour déterminer quel est le droit applicable à la piraterie, on peut se tourner soit vers le droit international, soit vers les droits internes.

Le droit international

Le recours au droit international semble indispensable pour permettre la capture licite des pirates en haute mer, lorsque leur pavillon diffère de celui du navire capteur. Selon l'article 105 de la convention de Montego Bay : « Tout État peut, en haute mer ou en tout autre lieu ne relevant de la juridiction d'aucun État, saisir un navire ou un aéronef pirate, ou un navire ou un aéronef capturé à la suite d'un acte de piraterie et aux mains de pirates, et appréhender les personnes et saisir les biens se trouvant à bord». Cette disposition, particulièrement claire, reprend une coutume internationale. Il s'agit d'une norme d'habilitation permettant de déroger aux privilèges du pavillon à l'égard des navires pirates. Encore faut-il démontrer qu'il y a piraterie. À cet égard, on peut regretter que la définition énoncée dans l'article 101 de la convention ne soit pas d'une clarté parfaite : « On entend par piraterie l'un quelconque des actes suivants : a) tout acte illicite de violence ou de détention ou toute déprédation commis par l'équipage ou des passagers d'un navire ou d'un aéronef privé, agissant à des fins privées, et dirigé : i) contre un autre navire ou aéronef, ou contre des personnes ou des biens à leur bord, en haute mer; ii) contre un navire ou aéronef, des personnes ou des biens, dans un lieu ne relevant de la juridiction d'aucun État; b) tout acte de participation volontaire à l'utilisation d'un navire ou d'un aéronef, lorsque son auteur a connaissance de faits dont il découle que ce navire ou aéronef est un navire ou aéronef pirate; c) tout acte ayant pour but d'inciter à commettre les actes définis aux lettres a) ou b), ou commis dans l'intention de les faciliter». Cette définition laisse entendre que la piraterie, au sens du droit international, supposerait une relation entre deux navires. Dans ces conditions, le fait que des personnes se trouvant à bord d'un navire s'emparent de ce même navire ou y commettent des violences ne constitue juridiquement pas un acte de piraterie. Par ailleurs, selon la convention, l'acte doit être localisé en haute mer ou dans un lieu ne relevant d'aucune juridiction. Dans ce cas, qu'en est-il des actes commis dans une zone économique exclusive? Les ZEE doivent-elles être assimilées, de ce point de vue, à la haute mer? Personnellement, c'est l'interprétation que je préconise. Il résulte de ces deux articles que seuls certains actes commis en haute mer relèvent de la piraterie. Face à des actes de ce type, les États peuvent, sans violer le droit international, se saisir de leurs auteurs ainsi que des navires, et ceci quelle que soit la nationalité des victimes ou celle des auteurs. L'article 105 précise, de surcroît, que les tribunaux de l'État qui a opéré la saisie peuvent se prononcer sur les peines à infliger, à nouveau quelle que soit la nationalité des victimes ou des auteurs.

L'arrêt Intertanko

Ces dispositions sont indispensables pour garantir aux États qu'ils ne violent pas le droit international lorsqu'ils pourchassent des pirates en haute mer. Elles sont cependant insuffisantes, à la fois parce que l'on considère, à tort ou à raison, que la convention de Montego Bay ne fait pas de la piraterie une infraction pénale, et parce que, dit-on, à supposer que la piraterie constitue une infraction pénale, la convention de Montego Bay n'est pas immédiatement applicable. Pour l'affirmer, on se réfère à une jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes, l'arrêt Intertanko du 3 juin 2008, bien connu des maritimistes. Selon cet arrêt, la convention de Montego Bay n'a pas mis en place des règles destinées à s'appliquer directement aux particuliers ni à leur conférer des droits ou des libertés susceptibles d'être invoqués à l'encontre des États. On peut émettre des réserves sur cette jurisprudence mais, en droit positif, il en résulte que cette convention n'est pas directement applicable, d'où la nécessité de se tourner vers les droits internes.

Les droits internes

Ceux-ci sont caractérisés par une grande diversité d'approche sur la question de la piraterie. La plupart des États se contentent de réprimer les actes de piraterie commis dans leurs eaux territoriales. Ils ne répriment les actes commis en haute mer que lorsqu'ils sont commis par des navires de pavillon national, ou à l'encontre de navires battant pavillon national. La majorité d'entre eux ne prévoient pas d'incrimination ni de peine pour les actes commis en haute mer sans lien avec le pavillon national. Les uns n'évoquent même pas ce cas de figure. Les autres contraignent leurs autorités à renoncer à toute poursuite dans une telle situation. D'autres encore ne possèdent tout simplement pas, dans leur code pénal, d'outil juridique permettant d'incriminer ce type d'actes. C'est le cas, par exemple, de la Somalie. Il existe cependant quelques États érigeant la piraterie en crime et prévoyant des dispositions très précises à cet égard. Une loi américaine de 1909 prescrit la prison à vie pour ceux qui se livrent à des actes de piraterie au sens du droit international. On peut noter cependant qu'une décision récente de la cour d'appel de Virginie, s'interrogeant sur la façon de concevoir l'infraction de piraterie au sens du droit américain, s'est appuyée sur une définition donnée en 1910 par la Cour suprême des États-Unis, selon laquelle la piraterie est assimilable au vol. D'autres droits sont plus ouverts. La loi française de 1825, abrogée en 2007, incriminait le brigandage. Depuis, une jurisprudence intéressante a été rendue par la Cour de cassation dans les affaires du Carré d'as et du Ponant. La Cour de cassation a reconnu expressément la légalité des interpellations des pirates opérées dans les eaux somaliennes en se fondant sur certains textes du code des Nations unies et sur des résolutions du Conseil de sécurité. Elle a, en particulier, consacré au moins implicitement la notion de droit de poursuite inverse. On entend par droit de poursuite, au sens du droit international, la possibilité pour les autorités nationales, lorsqu'une infraction est commise dans les eaux territoriales, de poursuivre les coupables qui se sont réfugiés en haute mer. Le droit de poursuite inverse est le droit de poursuivre les pirates lorsque l'infraction est commise en haute mer et qu'ils se réfugient dans les eaux territoriales. Cette solution a été reconnue implicitement par des arrêts de la Cour de cassation, et elle a désormais reçu l'aval de la loi de 2011.

La loi française de 2011

La loi française de 2011 permet d'incriminer la piraterie sous certaines conditions géographiques et matérielles. Le texte prévoit que la loi s'applique aux actes commis en haute mer ou dans les espaces maritimes ne relevant d'aucune juridiction, ou encore dans les eaux territoriales d'un État, à condition que le droit international l'autorise. Sur le plan des conditions matérielles, la loi n'énonce pas une définition spécifique de la piraterie mais n'a pas voulu non plus entériner l'article 101 de la convention de Montego Bay, qui manquait de clarté. Elle a préféré renvoyer à des infractions existantes, limitativement énumérées, et pouvant constituer des actes de piraterie. Il s'agit tout d'abord de l'infraction de détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport (articles 224.6 à 224.7, et 224.8.1 du code pénal); des infractions d'enlèvement et de séquestration (articles 224.1 à 224.5.2, et 224.8 du code pénal); et enfin de l'infraction de participation à une association de malfaiteurs. D'autres infractions auraient pu être considérées comme participant de la piraterie, mais elles n'ont pas été retenues. L'option retenue par le législateur français, à savoir ne pas définir de façon générale la piraterie mais renvoyer à des infractions qui, concrètement, peuvent constituer des actes de piraterie, me paraît très raisonnable. Mais, dans ces conditions, on ne peut pas parler d'une réelle transposition des dispositions de la convention de Montego Bay.

Pour une échelle commune des peines

On observe une grande diversité entre les droits internes : certains ne prévoient rien contre la piraterie ; d'autres sont très répressifs ; et d'autres plus compréhensifs, comme le droit français. Du point de vue juridique, on peut se demander si certains principes fondamentaux ne sont pas affectés par cette diversité, en particulier l'article 11.2 de la Déclaration universelle des droits de l'Homme, selon lequel on ne peut punir une personne d'une peine plus lourde que celle qui était susceptible d'être appliquée au moment de la commission de l'infraction. Supposons qu'un pirate somalien s'en prenne à un navire indien, puis soit appréhendé par les autorités américaines et enfin qu'un juge kenyan soit saisi de l'affaire. Le coupable est-il en mesure de savoir par avance quel droit va s'appliquer? La solution dans laquelle les Nations unies semblent s'engager consisterait à élaborer une loi internationale prévoyant une échelle des peines ainsi que des règles permettant d'atténuer les peines lorsque le pirate collabore avec les autorités.

La juridiction compétente

J'en viens à la question de la juridiction compétente : quel juge est en mesure de prononcer des peines contre les pirates? Certains avancent qu'en vertu du principe de compétence universelle défini par l'article 105 de la convention de Montego Bay, toutes les juridictions auraient compétence pour juger les pirates. Mais l'article 105 précise que « les tribunaux de l'État qui a opéré la saisie peuvent se prononcer sur les peines à infliger, ainsi que sur les mesures à prendre en ce qui concerne le navire, l'aéronef ou les biens». Il faut donc que la capture des pirates ait été opérée par les autorités nationales pour que les juridictions de cet État puissent intervenir. En réalité, le problème n'est pas celui de la compétence universelle. La plupart des États refusent d'exercer cette compétence et de sanctionner les actes de piraterie. Ils préfèrent se contenter de juger ces actes lorsqu'ils sont commis dans leurs eaux territoriales, ou lorsqu'ils sont commis en haute mer mais par un navire battant pavillon national ou à l'encontre d'un navire battant pavillon national. La loi française de 2011 a cherché à régler cette difficulté, et elle apporte des solutions qui me semblent très appropriées. Plutôt que de consacrer le principe de compétence universelle, elle définit un principe de quasi compétence universelle, en prévoyant un certain nombre de conditions pour qu'un juge français puisse intervenir sur les infractions de piraterie commises en haute mer. Selon les articles 5 et 6 de cette loi, il faut pour cela que les suspects aient été appréhendés par des agents français, qu'aucun autre État ne revendique sa compétence juridictionnelle et qu'aucun accord n'ait été passé entre l'État français et les autres États concernés. Cette dernière formule permet de prendre en compte les demandes d'extradition et de mise en œuvre d'accords passés entre l'Union européenne et certains pays comme le Kenya ou les Seychelles, accords aux termes desquels les forces européennes peuvent remettre à ces pays les suspects interpellés en vue de leur incarcération ou de leur jugement. En application du droit français, la compétence juridictionnelle n'est donc pas universelle, mais limitée, et il me semble que c'est vers une solution de ce type que l'on devrait s'orienter, dans le cas où une loi internationale serait adoptée sur cette question de compétence.

D'autres questions pendantes

D'autres questions continuent à se poser, comme celle de la protection des navires, dont nous débattrons un peu plus tard. Personnellement, je suis très réservé sur l'intervention de sociétés militaires privées. Je rappelle que depuis la convention de 1856, qui lie la France et qui a été adoptée après les guerres de Crimée, la course est et demeure abolie.

• Cédric Alépée, avocat au barreau de Paris

J'interviens dans la défense de deux ressortissants somaliens, l'un impliqué dans l'affaire du Ponant, et l'autre dans celle du Carré d'as. Je n'évoquerai pas le fond de ces affaires, qui ne sont pas encore jugées. En revanche, il me semble intéressant de rappeler les difficultés apparues lors de leur traitement judiciaire, car ce sont ces difficultés qui ont conduit à l'élaboration de la loi qui va être vous être présentée tout à l'heure.

Le rappel des faits

Dans l'affaire du Ponant, les présumés pirates ont été interpellés en territoire somalien, puis ont été retenus sur la frégate Jean Bart pendant cinq jours, avant d'être conduits en France et présentés à un juge d'instruction. Les inculpations retenues contre eux sont l'arrestation et la séquestration de plusieurs personnes comme otages afin d'obtenir le versement d'une rançon, l'association de malfaiteurs et le vol en bande organisée. Ces personnes ont été placées en détention provisoire. Dans le cas du Carré d'as, six personnes ont été interpellées puis conduites à bord du Courbet, où elles ont été retenues pendant neuf jours. L'amiral Valin a parlé à ce sujet de « rétention administrative», mais ce terme fait polémique car il ne correspond pas aux règles de droit applicables.

Les normes applicables

L'applicabilité de la norme pénale française ressort des dispositions de l'article 113.2 du code de procédure pénale, selon lequel la loi pénale française est applicable aux infractions commises sur le territoire de la République. L'infraction est réputée commise sur le territoire de la République dès lors que l'un de ses faits constitutifs a lieu sur ce territoire. L'article 113.3 du même code précise que la loi française est applicable aux infractions commises à bord des navires battant pavillon français ou à l'encontre de tels navires, en quelque lieu qu'ils se trouvent, et qu'elle est applicable aux infractions commises à bord des navires de la marine nationale ou à l'encontre de tels navires, en quelque lieu qu'ils se trouvent. Dans le droit pénal français, la notion de compétence est extrêmement élargie, puisqu'il existe également une compétence du point de vue de l'auteur de l'infraction et du point de vue de la victime. Dés lors que l'auteur de l'infraction est français, il est soumis à la procédure française. De même, lorsque la victime est française, et c'est le cas en l'espèce puisque la majorité des victimes dans ces deux affaires étaient françaises, la compétence française s'applique. La chambre criminelle de la Cour de cassation a adopté un certain nombre de principes dans le traitement des problématiques liées à la compétence des juridictions françaises pour juger les personnes appréhendées en dehors du territoire national. Ces principes concernent en particulier les personnes interpellées par les autorités locales ou ayant fait l'objet d'une mesure de refoulement ou d'expulsion. Selon l'arrêt Argoud du 4 juin 1964, il appartient seulement aux autorités de l'État étranger de contester les conditions d'une interpellation sur le sol étranger. Un particulier n'a pas qualité pour se prévaloir d'une infraction aux règles du droit international public. Lors de la célèbre affaire Barbie, la Cour de cassation a estimé, dans son arrêt du 6 octobre 1983, que l'exécution d'un mandat sur le territoire national contre une personne précédemment réfugiée à l'étranger n'était nullement subordonnée au retour volontaire de cette personne en France ou à la mise en œuvre d'une procédure d'extradition. Cette jurisprudence été confirmée par l'arrêt Amédien du 22 décembre 1987. Une nouvelle avancée a été opérée par la chambre criminelle à travers l'arrêt Carlos du 21 février 1995, selon lequel la mesure de refoulement qui avait été prise par le gouvernement soudanais constitue un acte de souveraineté de cet État échappant à l'examen de l'autorité française. La dernière avancée notable en la matière est l'arrêt Durante du 24 septembre 1997, selon lequel les juridictions françaises sont incompétentes pour connaître les conditions dans lesquelles sont intervenues l'arrestation et l'expulsion d'une personne à l'étranger, par les autorités locales agissant dans la plénitude de leur souveraineté. En d'autres termes, la Cour de cassation estime que la juridiction française est compétente dès lors que la personne est présentée en France. Ce qui s'est passé en amont, c'est-à-dire l'interpellation et l'éventuelle rétention de la personne, ne la concerne pas.

Les arrêts de la CEDH

Toutefois, dans son arrêt Medvedyev, du nom d'un requérant dans une affaire de trafic de drogue impliquant un navire appelé le Winner, la Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH) a estimé, le 29 mars 2010, que le procureur de la République française n'est pas une autorité judiciaire indépendante, et par ailleurs, et c'est ce point surtout qui nous intéresse, que la détention des personnes en mer durant 13 jours ne reposait sur aucune base légale. Dans son exposé, l'amiral Valin nous a rappelé que la légitimité de l'intervention des forces françaises sur le territoire somalien était fondée sur deux accords entre l'autorité somalienne et le gouvernement français. Il s'agit, en réalité, de deux notes verbales. La première autorise les forces françaises à intervenir sur le territoire somalien, et la deuxième les autorise à intercepter les ressortissants somaliens et à les conduire sur le territoire français. Il est donc soutenu que l'intervention des forces françaises sur le territoire somalien serait couverte par un acte de gouvernement. Je considère que c'est à tort, et c'est notamment la raison pour laquelle mon client a présenté un recours devant la Cour européenne des droits de l'Homme. Un acte de gouvernement est un acte qui n'est pas soumis au pouvoir juridictionnel, au sens où le pouvoir juridictionnel ne peut pas donner son avis ou faire des observations sur cet acte. Il concerne les relations du pouvoir exécutif avec, d'une part, le pouvoir législatif, et d'autre part, les autorités étrangères. On voit mal, en effet, une autorité judiciaire se mêler d'un accord ou de tout acte ou convention qui serait conclu entre l'État français et un quelconque État étranger. Mais dans l'affaire du Ponant, l'appréhension et la rétention des ressortissants somaliens ne sauraient être considérées comme un acte de gouvernement. Il s'agit bien d'actes détachables, c'est-à-dire d'actes soumis au contrôle du juge, dans la mesure où, d'une part, la finalité de ces notes verbales était simplement de déférer ces personnes devant une autorité judiciaire française, et d'autre part, ces personnes ont été retenues et privées de liberté. Considérer qu'un acte de gouvernement serait susceptible de permettre de priver de liberté un individu est une interprétation très dangereuse. C'est pourquoi l'on doit considérer que la procédure lancée à l'encontre des ressortissants somaliens, et notamment leur rétention en mer, était privée de base légale. Dans les deux affaires, la privation de liberté effectuée sans base légale constitue une violation de l'article 5.1 de la Convention européenne des droits de l'Homme. Elle viole en effet le principe de promptitude. Selon la Convention européenne, toute personne interpellée doit être présentée dans les meilleurs délais devant un juge. Dans les deux affaires, les ressortissants somaliens ont été retenus en mer sur un navire battant pavillon français, et par conséquent sur une parcelle du territoire de la République française. Ils avaient donc droit aux garanties offertes par le code de procédure pénale, et plus généralement par le droit français. En l'espèce, sachant que les personnes qui ont procédé à l'interpellation n'étaient pas des officiers de police judiciaire, elles ont agi, à mon sens, sous le visa de l'article 73 du code de procédure pénale qui, dans le cas d'un flagrant délit, autorise toute personne à appréhender l'auteur de l'infraction, mais lui impose de présenter immédiatement cet auteur à un officier de police judiciaire. En l'espèce, cette règle n'a pas été respectée. Autre grief : il a été soutenu que la garde à vue commençait à partir du moment où les avions atterrissaient à Paris. Mes confrères et moi estimons que la garde à vue débute dès l'instant où les personnes ont été appréhendées.

Quelles solutions?

Pour éviter un contentieux procédural dans ces affaires, il aurait fallu qu'un officier de police judiciaire et un juge d'instruction soient présents sur les bâtiments français ou, à tout le moins, qu'un OPJ puisse intervenir dès le début de la rétention. Le Courbet dispose d'une piste d'atterrissage pour hélicoptère et il aurait donc été possible de faire venir un OPJ par ce moyen. On aurait pu également, puisque c'est le tribunal de grande instance de Paris qui était compétent sur cette affaire, demander au bâtonnier de Paris de commettre des avocats d'office pour assister les personnes interpellées sur les bâtiments français.

• Monique Liebert-Champagne

La convention de Montego Bay date de 1982. La France l'a ratifiée en 1996 mais la loi correspondante n'a été promulguée que le 5 janvier 2011. On peut légitimement s'interroger sur les raisons de ce retard, alors que, même en dehors de la problématique de la piraterie, la Marine nationale a constamment eu à effectuer des opérations en haute mer, notamment pour lutter contre le trafic de stupéfiants. En réalité, les juridictions françaises ont toujours considéré les opérations de saisie en haute mer ou d'arrestation comme régulières. Selon la Cour de cassation, les opérations se déroulant avant l'arrivée des inculpés sur le territoire national sont constitutives d'un acte de gouvernement, et la Cour ne se considère compétente qu'à partir du moment où les inculpés entrent dans sa juridiction. La Cour de cassation a par conséquent toujours validé les procédures. Les juristes s'appuyaient sur les différentes jurisprudences existantes, sans estimer qu'un projet de loi était forcément indispensable.

Les raisons d'élaborer une nouvelle loi

En 2008, plusieurs arrêts ont cependant considéré que le législateur devait compléter le régime jurisprudentiel. Le premier est l'arrêt Intertanko, dans lequel la Cour dit clairement que la convention de Montego Bay n'a pas instauré un régime de droits et de libertés dont les personnes détenues pourraient invoquer la méconnaissance dans leur défense. Le premier arrêt Medvedyev, intervenu le 10 juillet 2008, a également reproché à la France de ne pas disposer d'un cadre légal suffisant pour organiser les conditions de la privation de liberté à bord d'un navire. La Cour sera partiellement démentie en appel sur ce point par l'arrêt de la Grand'chambre du 29 mars 2010, mais c'est cette critique formulée en 2008 qui a conduit les juristes du ministère de la Défense et de la Chancellerie, sous l'égide du secrétariat général de la mer, à lancer le chantier d'une nouvelle loi. J'ajoute que la Cour a cependant validé les opérations déjà menées en expliquant que les exigences opérationnelles ne permettaient pas d'aller très au-delà de ce qui avait été accordé aux personnes interpellées au titre du trafic de stupéfiant.

Lister les incriminations pénales

La loi de 2011 a quatre objectifs. Le premier est de lister les incriminations pénales constitutives du crime de piraterie. Il a été décidé de ne pas créer d'incrimination de piraterie telle qu'elle existait auparavant et de se référer à des articles du code pénal qui s'appliquaient parfaitement à cette matière. Nous assistons en effet à une inflation des incriminations pénales (14 000 incriminations différentes, dont plus de 450 pour le seul code de l'environnement) et il n'apparaissait pas opportun d'en créer de nouvelles. Avec les inculpations de détournement de navire ou d'aéronef, d'enlèvement, de séquestration, de vol en bande organisée, nous disposons de moyens suffisants pour qualifier les actes de piraterie. Ces actes sont ainsi passibles de peines de prison allant de vingt ans de réclusion criminelle à la réclusion criminelle à perpétuité, en fonction de circonstances aggravantes telles que bande organisée, demande de rançon, prise d'otages, voire crimes.

Accorder une large compétence aux juridictions françaises

Le deuxième objectif de la loi est d'accorder une large compétence aux juridictions françaises afin de leur permettre de réprimer les infractions quelle que soit la nationalité des victimes ou des auteurs, et quel que soit le lieu de réalisation de l'infraction. Il s'agit en fait, comme cela a déjà été indiqué, d'un quasi compétence universelle. Par ailleurs, selon la loi, les suspects doivent être arrêtés par des officiers français, et c'est seulement à défaut d'une entente avec les autorités d'un autre État pour l'exercice, par celui-ci, de ses compétences juridictionnelles, que les suspects peuvent être jugés en France.

Définir le pouvoir des commandants de navire

Le troisième objectif de la loi est de conférer aux commandants des navires le pouvoir de constater les infractions et d'appréhender les auteurs. Chacun sait que les officiers de police judiciaire ne sont pas les seuls à détenir ce pouvoir. Le code de la Défense et le droit de l'action de l'État en mer prévoient que différentes personnes puissent être habilitées à le faire. Sur cette base, le commandant de navire peut exécuter ou faire exécuter, sous l'autorité d'un délégué du gouvernement, les mesures de contrôle et de coercition prévues par la loi, s'il a de sérieuses raisons de soupçonner que des infractions ont été commises, se commettent ou se préparent à être commises. Il peut constater les infractions, rechercher les auteurs et, le cas échéant, les appréhender; il peut également faire procéder à la saisie des objets et documents liés à l'infraction, ordonner le déroutement du navire, procéder à des constations approfondies, puis remettre les personnes, objets et documents appréhendés à une autorité judiciaire. Cette autorité judiciaire n'est pas nécessairement une autorité française. Il peut s'agir, par exemple, de l'autorité judiciaire kenyane. Pour l'ensemble de ces pouvoirs, le champ territorial d'application de la loi a été clairement défini : il s'agit bien de la haute mer, mais également des zones économiques exclusives et des eaux territoriales de tout autre État, avec son accord.

Définir le régime de détention à bord des navires

Ces trois premiers objectifs ne concernent que les actes de piraterie. Le quatrième vise toutes les actions de l'État en haute mer, qu'elles concernent la piraterie, le trafic de stupéfiants, la pêche illicite ou l'immigration clandestine. Il s'agit de définir le statut de la personne retenue à bord des bâtiments de la Marine nationale et de poser les règles de la privation de liberté en offrant des droits aux personnes retenues. Ce régime de détention tient compte des contraintes opérationnelles et géographiques spécifiques à ce type de situation. Il prévoit de confier au juge des libertés et de la détention le soin d'approuver et de contrôler la rétention à bord des bâtiments de la Marine nationale. Le juge des libertés et de la détention doit être saisi dans un délai de quarante-huit heures après la capture des individus. Il peut autoriser pour cinq jours des mesures de privation de liberté et renouveler cette décision autant que de besoin. Il se voit donner le droit de communiquer, s'il le juge utile, avec les personnes faisant l'objet de la mesure de privation de liberté, et d'organiser un examen de santé.

Une collaboration exemplaire

En finissant, je voudrais souligner qu'en tant que juristes, nous avons été ravis de la collaboration qui s'est instaurée avec les militaires sur ces questions. Nous avons énormément appris d'eux et j'espère que nous avons su répondre à leurs préoccupations. Notre travail en commun s'est déroulé sous l'œil vigilant du secrétariat général de la mer qui a organisé une remarquable concertation entre les différents ministères concernés, et notamment avec la Chancellerie et le ministère des Affaires étrangères.

• Delphine Dewailly, magistrat, sous-directrice à la Direction des affaires criminelles et des grâces

Plusieurs intervenants ont déploré l'impunité dont bénéficient un grand nombre de pirates : « Nous sommes obligés de les relâcher, car personne ne veut les juger». En croisant les différents chiffres qui nous ont été communiqués, je conclus que près d'un pirate sur deux a déjà dû passer entre les mains de militaires, français ou étrangers, et n'a cependant pas été jugé, ce qui soulève deux questions : pourquoi ne juge-t-on pas davantage de pirates? Pourquoi ne les juge-t-on pas mieux? En m'efforçant d'y répondre, je garderai à l'esprit que, comme plusieurs personnes l'ont rappelé avant moi, la solution au phénomène de la piraterie sera globale et ne viendra pas de la justice. On ne se tourne ordinairement vers la justice que lorsque la prévention et la dissuasion ont échoué, et elle ne permet généralement pas de régler à elle seule l'ensemble du problème.

Incrimination, tribunal compétent et procédure

Pour juger un délinquant, quel qu'il soit, il faut disposer d'une incrimination, d'un tribunal compétent et d'une procédure. En matière de piraterie, l'incrimination ne pose aucune difficulté. Les incriminations envisageables sont presque surabondantes. Elles comprennent, en particulier, la qualification d'association de malfaiteurs, qui permet d'interpeller et de juger des pirates alors même qu'ils n'ont pas commencé à attaquer un bateau. Dès lors que l'on peut mettre en évidence l'existence d'un groupement ou d'une entente caractérisée par un ou plusieurs actes matériels, on peut considérer, même très en amont de l'attaque, que l'on dispose d'éléments constitutifs de l'infraction. Les exposés précédents ont également montré que le droit international et le droit interne permettent de déterminer de façon très claire quel est le tribunal compétent. La procédure posait encore quelques problèmes, mais la loi française qui vient d'être présentée est destinée à les régler. La principale difficulté venait de ce que seules les forces navales disposent des moyens de capturer les auteurs d'actes de piraterie et que, pour ce faire, et dans la mesure où les suspects doivent ensuite être jugés, les militaires doivent intégrer une série de normes qui paraissaient parfois difficiles à concilier avec leurs propres modes opératoires. C'est à ce défi qu'a cherché à répondre la loi du 5 janvier 2011. Il est probable que très peu d'autres textes ont nécessité une mutualisation aussi importante de diverses expériences. La nouvelle loi prend vraiment en compte de façon équilibrée les contingences auxquelles sont confrontés les différents acteurs : spécificité du domaine, éloignement par rapport au territoire français, environnement maritime, contraintes opérationnelles, etc. Même la CEDH a dû reconnaître que, dans certaines circonstances, nécessité fait loi. Elle a admis que le transfert des suspects depuis des zones très éloignées puisse durer quinze jours, et que l'on puisse déroger à un ensemble d'autres obligations en raison de circonstances exceptionnelles. En revanche, à partir du moment où la personne incriminée se retrouve sur le sol français, la procédure suivie doit être exactement la même que pour n'importe quel autre suspect. Notre ordre juridique s'honore en effet de respecter l'égalité des citoyens devant la loi. C'est donc le droit commun qui s'applique sur le sol français, y compris pour les faits les plus graves.

La difficulté des investigations

Mais de nouvelles difficultés se présentent, à ce stade, pour les affaires de piraterie. Le juge est en effet privé d'une bonne partie des possibilités d'investigation dont il dispose habituellement. Il devrait, en principe, pouvoir obtenir des informations sur l'entourage du suspect, le contexte de l'opération et ses commanditaires éventuels. Or, pour dire les choses pudiquement, l'état de la coopération judiciaire internationale avec la Somalie, le Puntland et même l'ensemble de cette région du monde est très aléatoire, en sorte que l'on ne parvient parfois même pas à établir l'état-civil de la personne interpellée. Il n'est d'ailleurs pas complètement exclu que l'un au moins des pirates actuellement incarcéré en France soit mineur. Lorsque les suspects sont remis à la justice française, la majeure partie de l'enquête a déjà été réalisée et compte tenu des circonstances, elle a été menée par des militaires, dont ce n'est évidemment pas le métier. Nous avons beaucoup travaillé avec eux, dans le cadre de la préparation de la loi, pour leur permettre d'acquérir la culture de l'enquêteur, afin que les investigations qu'ils sont appelés à mener le soient dans une perspective permettant au juge d'en utiliser immédiatement les résultats. La première question qui se pose lorsque des pirates sont capturés et que la décision est prise de les ramener en France, est de savoir quelles pièces à conviction il y a lieu de saisir sur leur embarcation : les grappins, les échelles, les téléphones? Il faut aussi connaître la méthode de recueil des indices et des preuves. La question a par exemple été posée de savoir s'il fallait nettoyer tous les objets pour les remettre parfaitement propres à la justice. Toutes ces questions doivent recevoir des réponses, car les marins sont le "bras armé" de la justice dans ces affaires. Il est à noter par ailleurs que le recueil de toutes les pièces à conviction doit se faire en assurant la parfaite sécurité des équipages et des cargaisons, impératif qui vient également compliquer la procédure. L'une des propositions avancées pour résoudre certaines difficultés consisterait à attribuer la qualification d'officier de police judiciaire à des militaires. Pour ma part, j'y suis hostile et je ne suis d'ailleurs pas certaine que ce soit une revendication de la marine elle-même. Les images montrant des interventions militaires sur des prises d'otages sont éloquentes : lorsque l'on dispose de quelques minutes seulement, voire de quelques secondes, pour monter à l'assaut d'un bateau et capturer les pirates tout en assurant la sécurité des otages et sa propre sécurité, ce n'est pas vraiment le moment de se poser des questions sur le code de procédure pénale et sur l'article qu'il conviendrait de mettre en œuvre : à chacun son métier. Cette piste a donc été écartée. La seconde piste consisterait à embarquer des officiers de police judiciaires, mais elle a également été abandonnée : à partir du moment où un OPJ serait présent sur le bateau, on pourrait considérer que la garde à vue commence dès que le pirate est transféré sur ce bateau. La présence d'un avocat et d'un juge des libertés et de la détention serait donc requise, ce qui poserait des difficultés matérielles, sans compter qu'une garde à vue d'une durée de quinze jours ne manquerait pas d'attirer l'attention des plus hautes juridictions internationales.

Les autres difficultés

Une fois les pirates transférés en France, leur incarcération soulève, elle aussi, de nombreuses questions, liées à l'isolement familial des détenus ou encore à leur état d'impécuniosité extrême. Sur le plan criminologique, il n'est pas certain que la condamnation d'un pirate, prononcée à des milliers de kilomètres de Mogadiscio, soit de nature à dissuader ses voisins et amis de l'imiter. Les quinze pirates actuellement retenus en France sont de très jeunes gens à qui l'on a donné cent dollars pour se lancer dans la piraterie, en leur offrant trois perspectives : soit être tué en mer, soit être capturé par une armée étrangère, soit revenir chez eux avec deux cent mille dollars en poche. D'un point de vue stratégique enfin, on peut craindre qu'un pays s'attribuant une compétence universelle pour juger les pirates s'expose à recueillir toute la misère du monde. La France a-t-elle envie d'être ce pays-là? Il y a quelques années, la Belgique s'était généreusement reconnue une compétence universelle en matière d'atteinte grave à la convention de Genève, même en dehors de tout lien avec la Belgique. Depuis, elle a fait marche arrière. Aucun pays n'a les reins suffisamment solides pour se charger d'une telle responsabilité.

Faut-il juger les pirates?

Devant toutes ces difficultés, on peut en venir à formuler une question un peu provocatrice : faut-il vraiment juger les pirates? Pour la France, en tout cas, la réponse apportée est claire. Dès lors que des intérêts français seront en jeu ou que les attaques de pirates feront des victimes françaises, la France jugera les affaires en question. Les difficultés juridiques ayant été résolues, il faut maintenant trouver des réponses aux nombreuses difficultés matérielles qui restent posées. La première piste, dont il sera question tout à l'heure, consisterait à donner aux États côtiers les moyens d'interpeller et de juger les présumés pirates. Il reste à les convaincre de leur intérêt à le faire. L'autre piste consiste à s'attaquer aux racines du phénomène, et de ce point de vue, même si la mer est l'avenir de la terre, il est évident que le problème de la piraterie ne se règlera pas en mer, mais à terre.

• Camille Petit, conseiller des affaires étrangères au ministère des Affaires étrangères et européennes

M. Jack Lang m'a chargée de vous faire part de ses regrets de n'avoir pu se joindre à vous pour cette occasion, regrets d'autant plus vifs qu'il apprécie particulièrement la richesse des Entretiens de Royan, ainsi que la qualité de ses organisateurs et intervenants. Comme nous l'avons constaté depuis ce matin, les juridictions compétentes pour juger les pirates ne manquent pas. Pour autant, malgré une compétence universelle reconnue par le droit international, 90 % des pirates capturés restent impunis. Dès lors, comment expliquer ce hiatus entre le droit international et la réalité opérationnelle? Et surtout comment établir une continuité entre les actions en mer et le volet judiciaire, continuité devenue un impératif d'efficacité ? Cette question fut posée à M. Lang par le Secrétaire général des Nations Unies, le 25 août dernier. En le nommant Conseiller spécial pour les questions juridiques liées à la piraterie au large de la Somalie, M. Ban Ki-moon lui donnait ainsi quelques mois pour trouver une solution consensuelle et efficace contre l'impunité des pirates. Pour retracer le cheminement qui a abouti aux recommandations de M. Lang, j'examinerai successivement deux questions : peuton améliorer les solutions mises en œuvre actuellement pour lutter contre la piraterie? peut-on imaginer des solutions nouvelles plus efficaces ?

Améliorer l'existant

L'amélioration des solutions actuelles exige d'identifier les obstacles qui empêchent la traduction en justice des suspects de piraterie. Ces obstacles sont de trois ordres : juridiques, capacitaires (au sens de capacités carcérales) et politiques. Les obstacles juridiques sont les plus nombreux. Le premier est lié à un problème de transposition du droit international en droit interne, soit que le crime de piraterie, défini par la Convention de Montego Bay, n'ait pas été introduit dans le code pénal, soit que les juridictions nationales ne bénéficient pas d'une compétence universelle pour connaître de cette infraction. De telles anomalies peuvent être corrigées. La Belgique, l'Espagne, les Seychelles, la Tanzanie, mais aussi la France, ont récemment légiféré en ce sens. Le deuxième résulte d'une incompatibilité entre contraintes constitutionnelles et contraintes opérationnelles : le délai constitutionnel de rétention en mer avant transfèrement aux autorités judiciaires est trop court pour être réaliste. Moins de deux jours en Russie, en Espagne et en Allemagne. Cela n'a pas empêché l'Allemagne de transférer des pirates à Hambourg, mais au prix de plusieurs contorsions juridiques. Ces difficultés conduisent à privilégier une solution de proximité dans la région. Le troisième concerne l'administration de la preuve : comment prouver l'intention, prévue par la Convention de Montego Bay mais sans précision sur ses éléments constitutifs ? Une solution serait de recourir à des faisceaux d'indices en fonction des matériels saisis, mais cela n'est pas toujours aisé. De plus, dans des pays de Common law, comme le sont la plupart de ceux qui bordent l'océan Indien, où les témoignages de victimes civiles sont indispensables pour administrer la preuve, comment inciter ces dernières à témoigner? Une option consisterait à accepter des témoignages par visioconférence. Après les obstacles juridiques, les obstacles liés à l'insuffisance des capacités carcérales sont les plus fréquemment avancés. Les États qui acceptent de juger les pirates bénéficient d'une aide importante de la communauté internationale pour construire des prisons. Plusieurs projets de l'ONUDC (Office des Nations unies contre la drogue et le crime) permettent de renforcer les capacités carcérales des États de la région, dès lors qu'ils signent des accords de transfèrement, par exemple, avec l'Union européenne. Mais les obstacles les plus difficiles à surmonter sont d'ordre politique. A ce jour, moins d'une quinzaine d'Etats ont jugé des pirates somaliens. Les arguments liés à la sécurité et à une volonté de partage régional du fardeau n'ont pas permis de multiplier les accords de transfèrement entre les Etats capteurs et des Etats de jugement, au delà du Kenya (jusqu'en 2010), des Seychelles et de Maurice. Pour répondre à la première question, il est donc possible d'améliorer les solutions actuelles, mais elles restent ponctuelles faute d'automaticité dans leur mise en œuvre, d'insuffisance des capacités carcérales et de manque de volonté politique. Elles se limitent à tenter de contenir le phénomène, à soigner les symptômes, et non à traiter le mal à la source pour éradiquer la piraterie.

Des solutions nouvelles

Des solutions nouvelles devaient donc être imaginées. En reprenant l'expression forgée par M. Lang, elles doivent être "somalisées" afin de mettre la Somalie, à la fois source et principale victime de la piraterie, au cœur des solutions. Ce choix résulte de nombreuses consultations et visites de terrain, y compris en Somalie. Le rapport de M. Lang, qui a suivi une approche globale et multidimensionnelle, se conclut sur vingt-cinq propositions. Je me concentrerai sur la vingt-cinquième, à savoir la proposition de créer un dispositif juridictionnel somalien.

Un dispositif juridictionnel somalien

Cette proposition s'est inspirée, initialement, de suggestions portugaise et française, et aussi de l'expérience du tribunal de Lockerbie. Le dispositif juridictionnel somalien se composera de deux juridictions spécialisées, l'une au Puntland, l'autre au Somaliland, et d'une cour somalienne temporairement délocalisée dans un État de la région, par exemple à Arusha, en Tanzanie, en utilisant les locaux du tribunal pénal international pour le Rwanda. La tâche de M. Lang était particulièrement ardue car il devait chercher à optimiser la solution juridictionnelle tout en se pliant à quatre contraintes différentes. La première contrainte était opérationnelle. Établir un dispositif juridictionnel certain assorti de l'automaticité du transfert des suspects permettra de raccourcir les délais de rétention en mer, qui présentent un danger pour les marins et sont parfois illégaux. La proximité de l'État d'accueil évite les ruptures dans la conservation de la preuve. Enfin, l'unicité du droit applicable permet aux forces navales de n'avoir qu'un seul corpus juridique à maîtriser. La deuxième contrainte était le respect des règles internationales des droits de l'Homme. Pour répondre à cette exigence, le droit de l'État d'accueil devra dans certains cas être adapté et cette adaptation pourra servir de levier pour des évolutions, à terme, de l'ensemble du système pénal du pays concerné. La troisième contrainte concernait le budget et les délais de mise en œuvre du dispositif juridique, juridictionnel et pénitentiaire proposé. Le coût du dispositif proposé par M. Lang a été évalué à vingt-cinq millions de dollars, ce qui paraît abordable. Les délais d'installation puis de jugement s'annoncent également raisonnables. Enfin, venait la contrainte politique, la plus discriminante, car la solution devait être suffisamment consensuelle pour être retenue par la communauté internationale et notamment par le Conseil de sécurité. Au moment de la nomination de M. Lang, les membres du Conseil de sécurité étaient encore très divisés sur cette question. La Russie, soutenue par l'Allemagne, restait attachée au principe d'un tribunal pénal international. Les États-Unis et le RoyaumeUni rejetaient l'idée d'un dispositif additionnel. Pour eux, la solution consistait à renforcer les capacités juridictionnelles des États de la région. Entre ces deux extrêmes, la France, également opposée au principe d'un tribunal pénal international qu'elle jugeait trop coûteux, trop long à mettre en place et inapproprié, ne se satisfaisait pas pour autant d'une simple amélioration de la situation par un renforcement des capacités régionales. De son côté, la Somalie demandait à juger elle-même ses ressortissants et il était exclu de la priver de cet attribut de sa souveraineté. La solution devait, en outre, permettre de préserver l'unité du pays, défi particulièrement difficile à relever compte tenu de la volonté d'indépendance du Somaliland et de forte autonomie du Puntland, ce dernier se trouvant être l'épicentre de la piraterie. M. Lang s'est employé, avec succès, à faire évoluer les positions des uns et des autres. Le dispositif qu'il a proposé a été adopté à l'unanimité par le Conseil de sécurité à travers la résolution 1976 du 11 avril dernier. Cette décision a mis fin à la phase de réflexion et devrait ouvrir une phase d'action.

La mise en œuvre des recommandations

Pour mettre en œuvre le dispositif proposé, il convient tout d'abord de poursuivre l'élaboration du corpus juridique somalien de lutte contre la piraterie, déjà engagée sous l'égide du PNUD et de l'ONUDC. Le droit somalien est composé de trois strates : la coutume, la charia (réservée aux affaires civiles et non pénales) et le droit formel, issu du droit de la colonisation britannique et italienne. C'est cette dernière strate, qui concerne le droit pénal et la procédure pénale, qui doit être amendée pour créer une incrimination de piraterie et prévoir des règles de procédure respectueuse des règles internationales des droits de l'homme. Dans un deuxième temps, il conviendra de former les juges, procureurs et avocats. Des facultés de droit ont déjà été créées au Puntland et au Somaliland sous l'égide du PNUD, mais des formations spécialisées doivent également être mises sur pied. La France et l'Union européenne ont certainement un rôle à jouer en la matière.

Urgence et action

Compte tenu de l'ampleur et de la gravité du phénomène décrit ce matin, la communauté internationale a la responsabilité d'agir avec détermination pour l'éradiquer. Face à la résurgence de ce crime ancien, des moyens modernes doivent être déployés dans le respect des droits de l'Homme, pour aider la Somalie à restaurer son Etat de droit.